作者：劉維林

監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的重要職權(quán)。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，各級人大及其常委會的監(jiān)督可以采用多種手段，包括聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等六種方式。但行政權(quán)與司法權(quán)運(yùn)行的本質(zhì)、特點(diǎn)、方式和程序不盡相同，司法具有被動性、中立性等特點(diǎn)，人大監(jiān)督不能干預(yù)司法獨(dú)立，但同時要充分運(yùn)用各種法定監(jiān)督形式，促進(jìn)公正司法。監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督形式，既適用于對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也適用于對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但在具體運(yùn)用時應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，不能等同對待，必須根據(jù)司法活動的特點(diǎn)，采取恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行。

當(dāng)前，人民群眾對司法公正的期求越來越大，司法在法治建設(shè)中的作用越來越凸顯，司法體制改革不斷深化，依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)已經(jīng)成為共識。人大既要回應(yīng)人民群眾對公正司法的訴求、加大監(jiān)督力度，又要尊重司法規(guī)律特點(diǎn)、維護(hù)司法權(quán)威，這是實(shí)踐中的難題。

本文結(jié)合北京市人大近年來監(jiān)督司法工作實(shí)際，重點(diǎn)分析六種監(jiān)督形式在監(jiān)督司法工作實(shí)踐中運(yùn)用情況及存在問題，研究并提出了善用聽取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、重用執(zhí)法檢查、啟用詢問和質(zhì)詢?nèi)N常用易用的監(jiān)督形式，通過用足用好監(jiān)督形式，不斷把人大監(jiān)督司法工作推向深入。

一、人大監(jiān)督司法工作的形式運(yùn)用現(xiàn)狀

監(jiān)督法規(guī)定了人大開展監(jiān)督司法工作的方式有聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等六種形式。但從調(diào)查看，盡管近年來人大對司法工作的監(jiān)督有所加強(qiáng)，但總體而言仍不盡如人意，全國省級人大常委會一般采取聽取和審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查的形式來監(jiān)督司法工作，其他四種形式幾乎處于虛置狀態(tài)。以北京市人大常委會監(jiān)督司法工作為例，2008年至2014年，常委會每年都安排聽取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告，其中，2013年對刑事訴訟法開展執(zhí)法檢查一次，其他監(jiān)督形式則從未啟用。通過比較監(jiān)督法規(guī)定的六種監(jiān)督形式在監(jiān)督司法工作實(shí)踐的運(yùn)用，主要存在以下幾個方面的問題。

1、監(jiān)督形式運(yùn)用單一，力度不強(qiáng)。在監(jiān)督法規(guī)定的六種監(jiān)督形式中，人大常委會目前大多傾向于適用較為溫和、相對緩和的聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查兩種監(jiān)督形式，從實(shí)際運(yùn)用上看也是比較單一，即聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告就是聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告，執(zhí)法檢查就是執(zhí)法檢查，一般都是單獨(dú)進(jìn)行。雖然人大常委會有權(quán)對“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議和對執(zhí)法檢查意見的情況進(jìn)行審議并決定跟蹤檢查，但實(shí)踐中這種作出決議和再決定跟蹤檢查的情況卻較少。相較于較具剛性監(jiān)督方式，如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、審議和決定撤職案、罷免等方式，從實(shí)踐來看，全國人大沒有用，地方人大也沒有，總體上監(jiān)督力度不強(qiáng)。

2、專項(xiàng)工作報(bào)告選題不“?！?，針對性不強(qiáng)。監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會每年選擇關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地安排聽取和審議人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告。專項(xiàng)工作報(bào)告與每年的工作報(bào)告應(yīng)有所區(qū)別，專項(xiàng)工作報(bào)告重點(diǎn)在于審判、檢察工作的某一領(lǐng)域或方面，而不是法院和檢察院的全面工作。因此，在專項(xiàng)工作報(bào)告的選題上要圍繞加強(qiáng)監(jiān)督、促進(jìn)司法公正突出一個“專”字，然而從實(shí)踐來看，“?！辈⒉煌怀?，很容易與常規(guī)工作報(bào)告雷同，針對性不強(qiáng)。同時，專項(xiàng)工作報(bào)告的選題也多由“兩院”提出，由人大常委會主動提出的議題比較少，影響和限制了監(jiān)督作用的發(fā)揮。

3、執(zhí)法檢查多流于形式。比較各地人大監(jiān)督司法工作實(shí)踐，長期以來，人大執(zhí)法檢查普遍采取集中進(jìn)行的方式，時間緊，任務(wù)重，一般采取現(xiàn)場視察、聽取匯報(bào)、開座談會、旁聽案件審理等方式；檢查前定項(xiàng)目路線。預(yù)先通知被查單位做好準(zhǔn)備，檢查時按事先安排進(jìn)行，隨機(jī)抽查少，主動采用其他方式檢查則更少。同時，檢查組聽取的報(bào)告往往都是一些籠統(tǒng)工作總結(jié)和泛泛的數(shù)字統(tǒng)計(jì)，遇到現(xiàn)實(shí)存在的問題，缺乏深究。如此一來，被檢查單位提前準(zhǔn)備好，檢查組聽到的、看到的都是好的方面，缺乏客觀性、真實(shí)性，檢查組也提不出有針對性的意見建議，致使執(zhí)法檢查流于形式上的檢查，制約了執(zhí)法檢查功能的充分發(fā)揮，達(dá)不到執(zhí)法檢查應(yīng)有的實(shí)際效果。

4、常委會審議力度有待加強(qiáng)。實(shí)踐中，常委會在審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告時，審議的力度和深度比較有限，監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮出來。一方面程序性審議較多，實(shí)質(zhì)性審議較少。審議時，肯定成績的多，提出批評的少。另一方面，審議形式過于傳統(tǒng)，一般多采用聽取報(bào)告、提出意見建議等方式，很少引入辯論、詢問甚至質(zhì)詢等形式，對問題的分析和探討往往只浮于表面，不能深化和拓展，力度不強(qiáng)。

二、對策建議

人大監(jiān)督司法工作情況是整個社會主義民主法治建設(shè)和人民代表大會制度發(fā)展的一個縮影。地方人大開展監(jiān)督司法工作，要把握國家民主法治建設(shè)進(jìn)程，體現(xiàn)地方人大的職能定位。盡管監(jiān)督法規(guī)定了七種具體的監(jiān)督形式，但從實(shí)際情況出發(fā)，我們認(rèn)為，監(jiān)督形式不一定求多，只要用足用好現(xiàn)有常用可用的監(jiān)督形式，監(jiān)督工作的質(zhì)量和實(shí)效就會得到明顯提高。

1、  善用聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告

聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告是監(jiān)督法實(shí)施以來各級人大常委會最常用的監(jiān)督司法工作的形式，已經(jīng)成為一種慣例和常態(tài)化做法。對這種監(jiān)督形式，需要我們關(guān)注的就是究竟應(yīng)該聽取和審議什么，通過聽取和審議達(dá)到什么樣的監(jiān)督效果。近五年來，全國省級人大常委會聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告選題主要集中在法院的審判、執(zhí)行工作，檢察院的對訴訟活動的法律監(jiān)督、預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪、反貪污賄賂以及“兩院”基層和隊(duì)伍建設(shè)等工作上。從這些內(nèi)容看，專項(xiàng)工作報(bào)告主要體現(xiàn)“兩院”的某一方面工作上，但也有例外，比如２０１４年北京市人大聽取和審議“兩院”依法規(guī)范行使司法權(quán)的專項(xiàng)工作報(bào)告，范圍比較寬，問題不容易聚焦。

我們認(rèn)為，形式服從于價值和內(nèi)容，聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告這一監(jiān)督形式，應(yīng)該服從于人大對司法的制度性監(jiān)督這一基本定位。人大對司法進(jìn)行監(jiān)督就是為了確保司法公正，實(shí)現(xiàn)社會的普遍公平和正義，這一點(diǎn)已無可否認(rèn)。從理論上分析，司法公正的實(shí)現(xiàn)是通過實(shí)體和程序兩種途徑來實(shí)現(xiàn)，即實(shí)體公正和程序公正。實(shí)體公正是司法活動的出發(fā)點(diǎn)和歸屬，它是訴訟參與人追求的直接結(jié)果和最終目的，關(guān)系到當(dāng)事人的切身利益。程序公正是通過正確執(zhí)行法律設(shè)計(jì)的獲得正當(dāng)性結(jié)果的步驟與方式來實(shí)現(xiàn)。另外，“徒法不能以自行”，司法是靠司法人員去操作的，司法人員的道德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)如何，對于整個司法活動是否公正起著直接的作用。實(shí)踐中，由于受司法體制行政化的影響，司法工作既包括司法業(yè)務(wù)本身即司法審判和司法檢察工作，也包括司法行政管理工作。所以司法公正受以下四方面因素的影響，一是司法政策是否合法、合理；二是司法程序是否有效率；三是司法行政管理工作是否有效能；四是司法人員道德素質(zhì)是否良好。這些都涉及司法體制、機(jī)制和制度性問題，需要在推進(jìn)政治建設(shè)和司法體制改革中統(tǒng)籌考慮和解決。

所以，可以說“?！钡闹赶蚴求w制、制度和機(jī)制。專項(xiàng)工作報(bào)告要在“?！鄙线M(jìn)行聚焦，一個重要的方法就是加強(qiáng)對司法類案的分析，發(fā)現(xiàn)某一類司法案件中反映的經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)及司法工作中的問題，通過聽取專項(xiàng)工作報(bào)告，督促“兩院”構(gòu)建一套解決問題、改進(jìn)工作的長效機(jī)制。比如對司法管理制度的監(jiān)督。司法管理制度有宏觀和微觀之分，宏觀上的司法管理制度主要從司法體制改革角度來講的，比如司法機(jī)關(guān)設(shè)置體制、司法機(jī)關(guān)人事體制、司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理制度等，微觀上的司法管理制度主要是指司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)管理制度?！案Q一斑見全豹”，不論是宏觀制度還是微觀制度，其優(yōu)點(diǎn)和不足都可以通過案件得到體現(xiàn)。通過類案監(jiān)督，我們既可以了解宏觀上的，也可以了解微觀上的司法管理制度。需要把握的是，各級人大要根據(jù)各自的職權(quán)，把握層級進(jìn)行監(jiān)督，才能有針對性和現(xiàn)實(shí)意義。比如，對司法機(jī)關(guān)設(shè)置體制問題，涉及整個國家的司法體制改革問題，全國人大可以就此問題提出意見建議，而地方人大則大可不必。在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部行政管理中，很多事項(xiàng)涉及司法公正問題，比如法院內(nèi)部的訴訟費(fèi)管理問題，一些審判人員在辦理某一類案件中，向當(dāng)事人要求多交自立名目的辦案費(fèi)，訴訟費(fèi)超標(biāo)準(zhǔn)收取的現(xiàn)象時有發(fā)生；有些訴訟費(fèi)用讓當(dāng)事人預(yù)先多交，但當(dāng)事人勝訴后，卻讓其找敗訴方索要，這實(shí)際上變相提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；有些在執(zhí)行案件中，針對需要到外地執(zhí)行的案件，在收取執(zhí)行費(fèi)的同時，還要收取外出辦案的交通費(fèi)等費(fèi)用。這些做法不僅損害了司法公正，在人民群眾當(dāng)中造成了不良影響，而且容易誘發(fā)司法腐敗。通過類案分析，有助于找準(zhǔn)和聚焦“兩院”工作存在的突出問題，再通過聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告來推動解決。

2、重用執(zhí)法檢查

執(zhí)法檢查是人大發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)的重要形式。在監(jiān)督司法工作中提出要“重用”。主要基于三點(diǎn)理由：

第一，有助于對司法與行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制的監(jiān)督。這項(xiàng)監(jiān)督還會涉及司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制問題，因?yàn)槟骋活惏讣霓k理需要司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的共同協(xié)作配合，特別是需要行政機(jī)關(guān)的協(xié)助配合，司法機(jī)關(guān)的某些裁判才能得到執(zhí)行和落實(shí)。由于受部門利益的影響，有些需要行政機(jī)關(guān)協(xié)助配合的事宜，僅由司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)協(xié)商，不一定能夠達(dá)到良好的成效，而通過人大來督促形成司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制，效果則會好得多。譬如在審判和執(zhí)行中，需要對一些財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押等保全措施，而具體辦理程序只能由具體的行政管理機(jī)關(guān)來進(jìn)行，實(shí)踐中經(jīng)常遇到的問題就是，有協(xié)助配合義務(wù)的行政機(jī)關(guān)以各種理由來拒絕協(xié)助，有的行政機(jī)關(guān)以內(nèi)部文件來對抗法律規(guī)定，有的行政機(jī)關(guān)職權(quán)設(shè)置多頭、重復(fù)設(shè)置，使司法機(jī)關(guān)的一些措施不能得到及時落實(shí)?？傊?，司法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的時候存在很多各自為政現(xiàn)象。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，既有監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的責(zé)任，也有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。通過執(zhí)法檢查，有助于幫助司法機(jī)關(guān)排除行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不正當(dāng)干預(yù)，通過監(jiān)督這種形式，積極地支持司法機(jī)關(guān)依照憲法與法律的規(guī)定獨(dú)立而公正地行使司法權(quán)。

第二，有助于對法律法規(guī)等規(guī)范性文件的監(jiān)督。執(zhí)法檢查目的之一在于推動法律法規(guī)的正確有效貫徹實(shí)施，通過執(zhí)法檢查也可以反向檢視法律法規(guī)是否符合變化發(fā)展了的社會實(shí)際，從而不斷推動立法的自我完善。我國實(shí)行的是成文法制度，這種制度的合理性在于它為司法過程提供了一套明確、完整的規(guī)范，力求通過法律的制定，使整個司法過程都處于法律的嚴(yán)格控制之下。但事實(shí)上，法律要能夠?yàn)樗痉ㄌ峁┤恳罁?jù)，能夠?yàn)樗痉ㄈ藛T面臨的法治問題提供周全的答案，是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可能的。一方面，立法者對社會生活的認(rèn)知能力是有限的，立法不可能完全預(yù)見到社會生活的每一個方面及其在未來的發(fā)展，法律法規(guī)本身存在的缺陷和不周延在所難免。另一方面，法律法規(guī)本身應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷發(fā)展變化，適時調(diào)整新的法律關(guān)系。現(xiàn)代社會，經(jīng)濟(jì)生活和科技發(fā)展變化很快，社會關(guān)系越來越復(fù)雜，這就必然使法律規(guī)定與社會現(xiàn)實(shí)之間存在一定的不適應(yīng)性。所有這些，都導(dǎo)致了法律漏洞的產(chǎn)生。從當(dāng)前司法實(shí)踐中法律適用存在的問題來看，法律漏洞主要有以下幾種情況：一是法律調(diào)整的空白現(xiàn)象，即對某一問題，法律沒有進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致司法過程中無法可依。這種情況主要是因?yàn)榱⒎ú煌晟?、立法者缺乏預(yù)見所致，或許立法者認(rèn)為當(dāng)時立法時機(jī)或條件尚不成熟而沒有加以規(guī)范。司法實(shí)踐中，這種現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。由于法律規(guī)定的滯后性，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)依據(jù)司法解釋而不是依據(jù)法律來處理案件的情形出現(xiàn)。二是不符合目的性或不適時性。此種情況是指個別法律規(guī)范與整個立法目的發(fā)生沖突。立法者在制定法律時往往只考慮到一般性規(guī)則，但司法者所面臨的特定條件下的特定事實(shí)，與一般規(guī)則并不完全吻合，或者過去吻合，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，現(xiàn)在出現(xiàn)不吻合，法律規(guī)定本身已經(jīng)不合時宜，不能適應(yīng)變化了的新情況，不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律了。三是法律法規(guī)或規(guī)范性文件之間發(fā)生沖突，給法官適用法律造成很大困難。當(dāng)前，由于許多地方性法規(guī)都是由相關(guān)部門主持起草，利用立法的機(jī)會擴(kuò)大本部門利益的傾向往往屢禁不止。不同立法主體之間的權(quán)限范圍在法律上并無明確規(guī)定或法律上的依據(jù)，這就產(chǎn)生了對同一問題的重復(fù)立法、重復(fù)規(guī)定，部門往往站在各自的立場上，從小利益出發(fā)，作出互相矛盾的規(guī)定，造成法規(guī)在實(shí)際操作中的困難。通過執(zhí)法檢查有助于推動法律法規(guī)不斷修改完善，同時，促進(jìn)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)提升執(zhí)法理念、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)執(zhí)法司法銜接和完善內(nèi)部工作制度機(jī)制，從而有效地發(fā)揮人大監(jiān)督司法的作用。

第三，實(shí)踐證明這種監(jiān)督形式很有效。2013年市人大常委會在修改后的刑事訴訟法實(shí)施之時，同步開展執(zhí)法檢查。針對這部法律剛剛施行的特點(diǎn)，執(zhí)法檢查組把檢查的重點(diǎn)放在各執(zhí)法司法機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施法律的準(zhǔn)備和初步進(jìn)展情況上。圍繞這次刑訴法修改的重點(diǎn)內(nèi)容，結(jié)合本市執(zhí)法司法實(shí)際，梳理出十幾個專題，深入調(diào)研，特別是重視了解基層執(zhí)法情況和基層干警的意見建議。在檢查各執(zhí)法司法機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施新法中存在問題的同時，更多是推動轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，統(tǒng)一思想認(rèn)識，推動解決公、檢、法、司在刑事訴訟流程中的銜接問題，為實(shí)施刑事訴訟法開好局、起好步。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中，人大和政法委是兩股重要力量，并承擔(dān)著不同職責(zé)。在這次執(zhí)法檢查中，執(zhí)法檢查方案確定和實(shí)地調(diào)研結(jié)束后，市人大常委會分管領(lǐng)導(dǎo)唐龍同志分別帶隊(duì)兩次向時任市政法委書記吉林同志匯報(bào)有關(guān)情況，聽取意見。市政法委常務(wù)副書記擔(dān)任執(zhí)法檢查組副組長，市政法委法制處負(fù)責(zé)同志全程參與執(zhí)法檢查。針對一些涉及各方的重點(diǎn)問題，提前協(xié)調(diào)公檢法司一起研究，為各執(zhí)法司法機(jī)關(guān)互通信息、交流情況提供平臺。原汁原味梳理調(diào)研中大家反映的問題和執(zhí)法檢查組成員的意見建議，及時反饋給市政法委和各執(zhí)法司法機(jī)關(guān)，為他們改進(jìn)工作提供參考。通過這次刑事訴訟法執(zhí)法檢查，我們發(fā)現(xiàn)，人大和政法委在推進(jìn)法治建設(shè)中的職能、作用，通過執(zhí)法檢查這一監(jiān)督形式，可以實(shí)現(xiàn)很好的整合和互補(bǔ)。

在今后的執(zhí)法檢查中，應(yīng)更加注重以下幾個方面。一是執(zhí)法檢查方式更加多樣化。執(zhí)法檢查方式直接影響了執(zhí)法檢查的效果，人大應(yīng)采取有效的檢查方式，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)在貫徹實(shí)施法律過程中出現(xiàn)的問題，監(jiān)督執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，不斷提高執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案水平。為了增強(qiáng)執(zhí)法檢查的實(shí)效性，在聽匯報(bào)、實(shí)地檢查、開座談會、觀摩旁聽庭審等形式的基礎(chǔ)上，不斷拓寬檢查渠道，創(chuàng)新檢查方式，比如在刑事訴訟法執(zhí)法檢查中，市人大采用了對刑事辯護(hù)律師進(jìn)行問卷調(diào)查方式。由執(zhí)法檢查組主持設(shè)計(jì)問卷，委托市律師協(xié)會發(fā)放并對反饋情況進(jìn)行匯總整理，比較客觀地反映了刑事辯護(hù)律師貫徹執(zhí)行刑事訴訟法和執(zhí)業(yè)現(xiàn)狀，同時通過律師的反映，更全面掌握各執(zhí)法司法機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施刑事訴訟法的情況。同時，也可以采取明察暗訪、隨機(jī)抽查、個別走訪等方式，多方位、多渠道、多角度地開展執(zhí)法檢查活動。

二是發(fā)揮執(zhí)法檢查組的專業(yè)化優(yōu)勢。監(jiān)督司法工作是一項(xiàng)法律性、政策性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，由于大多數(shù)常委會委員、代表不是法律專業(yè)人員，對司法工作不是很了解，所以在執(zhí)法檢查組組建上就要有所創(chuàng)新。北京市人大在這方面也進(jìn)行了一些嘗試，主要是執(zhí)法檢查組以內(nèi)務(wù)司法委員會組成人員為主，吸收部分常委會委員以及法官、檢察官、司法行政人員和專家學(xué)者代表參加。這些委員、代表無論找問題還是提建議，都能較好地發(fā)揮其專業(yè)背景和知識，緊貼執(zhí)法司法工作實(shí)際，取得了很好的效果。在以后的執(zhí)法檢查中，執(zhí)法檢查組也應(yīng)多吸收相關(guān)法律專業(yè)人士參與其中。

三是強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，保障監(jiān)督實(shí)效。執(zhí)法司法機(jī)關(guān)更好地貫徹實(shí)施好法律、保證人大監(jiān)督取得實(shí)效，并不是靠一次執(zhí)法檢查就能一步到位的。對于執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，既有工作層面的問題，也有制度層面的問題，還有一些是長期積累的問題。從全國人大和各地監(jiān)督工作實(shí)踐來看，為了增強(qiáng)監(jiān)督司法工作實(shí)效，我們要著力加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督。一方面，跟蹤監(jiān)督能改變監(jiān)督走過場的形式，不僅有利于提高人大監(jiān)督司法工作的計(jì)劃性、針對性、有效性，而且有利于執(zhí)法司法機(jī)關(guān)高度重視人大監(jiān)督，認(rèn)真研究人大常委會的審議意見，審慎提出整改意見答復(fù)人大，切實(shí)有計(jì)劃地改進(jìn)工作。另一方面，跟蹤監(jiān)督體現(xiàn)了人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用，也有助于提高代表履職的主動性和積極性。人大監(jiān)督實(shí)踐也推進(jìn)了跟蹤監(jiān)督的形式創(chuàng)新，專門委員會是協(xié)助人大及其常委會行使職權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，包括協(xié)助常委會行使監(jiān)督權(quán)。在近幾年北京市人大監(jiān)督司法工作實(shí)踐中，通過發(fā)揮內(nèi)務(wù)司法委員會熟悉司法工作優(yōu)勢，定期跟蹤監(jiān)督執(zhí)法司法機(jī)關(guān)落實(shí)常委會審議意見和整改措施情況，取得了很好的監(jiān)督效果。

四是推進(jìn)執(zhí)法檢查公開。監(jiān)督法第七條規(guī)定“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開”。人大圍繞監(jiān)督司法工作開展執(zhí)法檢查應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開原則，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法檢查的公開性和透明度。執(zhí)法檢查的公開不僅是執(zhí)法檢查報(bào)告向社會公布，而且是執(zhí)法檢查的全過程也應(yīng)當(dāng)透明公開，執(zhí)法檢查的落實(shí)情況也要及時向社會公布。通過完善執(zhí)法檢查公開機(jī)制，讓社會公眾更全面了解人大開展執(zhí)法檢查的情況和司法機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施法律以及接受檢查情況，有助于增強(qiáng)執(zhí)法檢查實(shí)效。

3、啟用詢問和質(zhì)詢

詢問和質(zhì)詢是人大對“一府兩院”實(shí)施監(jiān)督的法定形式。我國1954年憲法和人民代表大會組織法，就對全國人大代表的質(zhì)詢權(quán)（當(dāng)時稱“質(zhì)問”）做出了原則性的規(guī)定。1982年憲法把它區(qū)分為詢問和質(zhì)詢，詢問和質(zhì)詢都是法律規(guī)定的監(jiān)督形式，其后制定、修改的全國人大組織法和地方組織法和監(jiān)督法，則根據(jù)憲法精神對全國人大及各級地方人大的詢問、質(zhì)詢制度作出了明確規(guī)范。

監(jiān)督法實(shí)施以來，從全國人大到各地方人大及常委會監(jiān)督司法工作實(shí)踐來看，鮮有采用詢問和質(zhì)詢形式。事實(shí)上，早在1989年七屆全國人大常委會工作報(bào)告中就提出“人大在監(jiān)督法院、檢察院的工作時，不直接處理具體案件。對法院、檢察院的工作有意見，可以提出質(zhì)詢和詢問?！蓖ǔＧ闆r下，詢問比較簡單，常委會在審議專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查報(bào)告時，“兩院”及有關(guān)部門應(yīng)該到場，接受并回答代表、委員的詢問。相比較于詢問而言，質(zhì)詢是比較剛性的監(jiān)督形式，根據(jù)規(guī)定，代表在大會期間、常委會組成人員在常委會會議期間，可以依法聯(lián)名提出質(zhì)詢案，由委員長會議或主任會議決定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在何種場合以何種方式進(jìn)行答復(fù)。應(yīng)該說，質(zhì)詢監(jiān)督方式還是具有一定力度的，然而人大在監(jiān)督工作中往往很少使用。從全國人大來看，2010年首次采用了專題詢問這一形式，相比于普通詢問而言，專題詢問更正式、程序性更強(qiáng)、公開性更好，更有集體行權(quán)的特征。

作為監(jiān)督法確定的七種監(jiān)督形式之一，人大及常委會應(yīng)當(dāng)啟用并用好詢問和質(zhì)詢這種最直接的監(jiān)督形式，將其作為促進(jìn)司法公開、增強(qiáng)司法民主、增進(jìn)司法互動的重要措施。在開展詢問和質(zhì)詢工作制度建設(shè)中，廣州市人大常委會進(jìn)行了有益嘗試，其中監(jiān)督司法工作規(guī)定中明確，人大常委會對社會影響大、群眾反映強(qiáng)烈的問題，可以要求相關(guān)司法機(jī)關(guān)報(bào)告工作，進(jìn)行專題詢問；常委會內(nèi)務(wù)司法工作委員會在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)有重大問題需要提出質(zhì)詢的，可以建議市人大代表、常委會組成人員提出質(zhì)詢案。然而可惜的是到目前并沒有真正付諸監(jiān)督司法工作實(shí)踐。據(jù)報(bào)道，真正在監(jiān)督司法工作中首次啟動專題詢問的是浙江省人大常委會，2014年就“規(guī)范執(zhí)法、公正司法”問題對省高院進(jìn)行了專題詢問，其監(jiān)督效果還有待檢驗(yàn)。事實(shí)上，現(xiàn)有監(jiān)督司法工作實(shí)踐中已有了詢問的影子，如北京市人大常委會審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告和審議執(zhí)法檢查報(bào)告時，“兩院”都會派員到場聽取意見，以備委員、代表就某些問題進(jìn)行詢問；由于質(zhì)詢的條件程序比較復(fù)雜，至今尚未啟用過。詢問和質(zhì)詢作為最直接的監(jiān)督形式，我們認(rèn)為，如果有以下情況，代表和常委會組成人員可以向“兩院”提出詢問和質(zhì)詢：一是法官、檢察官在審理案件過程中有違法亂紀(jì)行為的；二是有明顯的程序違法的；三是對同類案件的處理結(jié)果有難以解釋的嚴(yán)重差異的。有以上三種情況時，就可以要求法院、檢察院作出解釋和說明。

從總結(jié)監(jiān)督司法工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、增強(qiáng)監(jiān)督工作實(shí)效來看，在監(jiān)督形式的運(yùn)用上應(yīng)當(dāng)有所改進(jìn)，可以實(shí)行各種監(jiān)督形式的綜合運(yùn)用，也包括監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)的綜合運(yùn)用。一是可以多種監(jiān)督形式結(jié)合運(yùn)用。比如，把執(zhí)法檢查和聽取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告結(jié)合起來，既是對法律實(shí)施情況開展檢查，也是對“兩院”工作的監(jiān)督，如北京市人大常委會在2013年對刑事訴訟法開展執(zhí)法檢查就與聽取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告結(jié)合起來，取得了很好的效果。同樣，也可以把聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告和詢問結(jié)合起來，通過詢問讓常委會委員更多了解情況，進(jìn)一步提高對專項(xiàng)工作報(bào)告的審議質(zhì)量。二是人大監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)綜合運(yùn)用。比如，把聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查與行使決定權(quán)作出決議有機(jī)結(jié)合起來。2008年北京市人大常委會在聽取審議檢察院訴訟監(jiān)督專項(xiàng)工作報(bào)告后，作出了關(guān)于加強(qiáng)檢察院訴訟監(jiān)督工作的決定，引起全國性反響。

當(dāng)前，司法體制改革正在全面深入推進(jìn)，司法工作面臨新的形勢和任務(wù)，人大監(jiān)督司法工作，既要體現(xiàn)司法體制改革的精神、部署，又要結(jié)合本市人大和司法工作實(shí)際，運(yùn)用好法律賦予的監(jiān)督形式，積極探索、努力創(chuàng)造好的方式方法，不斷增強(qiáng)監(jiān)督工作實(shí)效，為建設(shè)法治中國首善之區(qū)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。（文：摘自《人大理論與實(shí)踐》2016年第1期）

（責(zé)編：王樂紅）