近年來(lái)，浙江省湖州市吳興區(qū)東林鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村議事會(huì)在當(dāng)?shù)卮寮?jí)事務(wù)決策和監(jiān)督過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。圖為6月2日，當(dāng)?shù)厝舜蟠砑按迕翊怼⑧l(xiāng)賢對(duì)星火村農(nóng)民新村建設(shè)項(xiàng)目的施工進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。新華社發(fā)

????上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道古北市民中心內(nèi)設(shè)置專區(qū)，展示立法“直通車”發(fā)揮作用的實(shí)踐和成效。新華社發(fā)

十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)。新華社發(fā)

在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)重要講話中，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主”。從黨的十九大報(bào)告明確提出“擴(kuò)大人民有序政治參與、保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，到今年3月“全過(guò)程民主”寫(xiě)入新修改的全國(guó)人民代表大會(huì)組織法，近年來(lái)，“全過(guò)程民主”日益為公眾熟知，成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的有力“代言”。

為什么說(shuō)人民民主是一種全過(guò)程民主？全過(guò)程民主有哪些優(yōu)勢(shì)、體現(xiàn)在哪些方面？記者選取幾個(gè)片段，展現(xiàn)全過(guò)程民主的呈現(xiàn)方式。

立法全過(guò)程各階段廣泛吸納民聲民意

根據(jù)新修訂的未成年人保護(hù)法，未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵犯未成年人合法權(quán)益，由其居住地的居委會(huì)、村委會(huì)予以勸誡、制止；如情節(jié)嚴(yán)重，則予以訓(xùn)誡，并可責(zé)令其接受家庭教育指導(dǎo)，“責(zé)令其繳納保證金”的規(guī)定不再保留。

這樣的修改，出自一個(gè)中學(xué)生的立法建議。2020年8月，上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)專門(mén)走進(jìn)華東政法大學(xué)附中征求草案修改意見(jiàn)。初中生李駿豪提出：“每個(gè)未成年人家庭經(jīng)濟(jì)條件不一樣，保證金處罰會(huì)使困難家庭雪上加霜。建議修改為‘對(duì)發(fā)生此類情況的監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)以教育為主’?！边@條建議，最終促成了相關(guān)條款的修改。

虹橋街道是2015年全國(guó)人大常委會(huì)法工委設(shè)立的4個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)之一。目前，全國(guó)人大常委會(huì)法工委已在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立10個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)，以在立法中發(fā)揮接地氣、察民情、聚民智的“直通車”作用，推進(jìn)精細(xì)化立法。

正如全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人、研究室主任臧鐵偉所言，“基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以讓立法工作機(jī)構(gòu)的‘眼睛’和‘耳朵’直接延伸到田間地頭、工廠車間、學(xué)校、社區(qū)，直接聽(tīng)取基層一線的單位和干部群眾對(duì)法律草案的意見(jiàn)”。截至2021年6月，各立法聯(lián)系點(diǎn)對(duì)109部法律草案、立法工作計(jì)劃等提出近6600條意見(jiàn)建議。僅2020年一年，虹橋街道就召開(kāi)180余場(chǎng)座談會(huì)，近3000人次通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)對(duì)16部法律草案提出意見(jiàn)建議，其中許多都在立法工作中被吸收采納。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，人民民主是一種全過(guò)程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。

在基層立法聯(lián)系點(diǎn)這輛“民聲直通車”加速行駛之時(shí)，黨的十八大以來(lái)，已有187件次法律草案向社會(huì)征求意見(jiàn)，有約110萬(wàn)人次提出300多萬(wàn)條意見(jiàn)建議，許多重要意見(jiàn)建議得到采納。民法典在編纂過(guò)程中，先后10次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，共收到42.5萬(wàn)人提出的102萬(wàn)余條意見(jiàn)建議。此外，20多萬(wàn)個(gè)各級(jí)人大代表聯(lián)絡(luò)站、代表之家等聯(lián)系人民群眾工作平臺(tái)在全國(guó)遍地開(kāi)花。一件件反映人民群眾關(guān)心關(guān)切、關(guān)系人民群眾切身利益的意見(jiàn)建議，以各種不同渠道反映到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志。

在立法全過(guò)程各環(huán)節(jié)廣泛聽(tīng)取吸納各方面意見(jiàn)，創(chuàng)新民主方式、改進(jìn)民主舉措，發(fā)揮全過(guò)程民主的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，推動(dòng)新時(shí)代高質(zhì)量立法，已成為立法工作機(jī)關(guān)和立法工作人員的共識(shí)。復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授桑玉成表示，西方選舉民主之所以被視為“一次性消費(fèi)”的民主，是因?yàn)樵谶x舉之外公民很少有通過(guò)政治參與來(lái)影響政治運(yùn)行的機(jī)會(huì)。而全過(guò)程民主形成了公民對(duì)公共事務(wù)、公共決策的多種渠道的參與機(jī)制，可以通過(guò)某種正式的或非正式的渠道表達(dá)他們的意愿和要求，并直接或間接影響到公共決策。

有事好商量，眾人的事由眾人商量

2013年，上海市閔行區(qū)人大常委會(huì)制定了《閔行區(qū)人民代表大會(huì)常委會(huì)聽(tīng)證辦法》，此后，圍繞預(yù)算聽(tīng)證的制度規(guī)定不斷完善，《中共閔行區(qū)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見(jiàn)》《閔行區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督辦法（試行）》《閔行區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于開(kāi)展部門(mén)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的暫行辦法》……每隔一兩年，閔行都會(huì)建立或修正相關(guān)規(guī)章制度，用制度鞏固參與式預(yù)算改革的成果。

參與式預(yù)算最初始于浙江溫嶺，2008年上海閔行跟進(jìn)，當(dāng)年12月9日啟動(dòng)了第一次正式意義的預(yù)算聽(tīng)證會(huì)，有人大代表和公眾51人報(bào)名參與，預(yù)算草案的提出機(jī)構(gòu)、聽(tīng)證陳述人、旁聽(tīng)人都發(fā)表了意見(jiàn)。

此后閔行預(yù)算聽(tīng)證改革不斷完善，程序日益改進(jìn)。哈爾濱、順德等城市紛紛跟進(jìn)，展現(xiàn)了地方民主治理改革創(chuàng)新的成果。

全體人民能否依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會(huì)各方面能否有效參與國(guó)家政治生活，是判斷一個(gè)國(guó)家政治制度是否民主、有效的重要標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政在國(guó)家治理中的重要性不言而喻。桑玉成認(rèn)為，政府預(yù)算的制度優(yōu)化和程序規(guī)范是全過(guò)程民主的題中應(yīng)有之義，公民參與預(yù)算可以有效地提升預(yù)算的社會(huì)滿意度和認(rèn)可度。

根據(jù)法律規(guī)定，財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督的具體參與主體是人大代表?！伴h行的改革更具民主色彩，規(guī)定凡年滿18周歲、居住或工作在本區(qū)的公民均可申請(qǐng)參與聽(tīng)證?！鄙虾Ｊ形h校（上海行政學(xué)院）科社教研部教授上官酒瑞分析，“通過(guò)改革，嵌入了民主機(jī)制，搭建了民主平臺(tái)，這是信息公開(kāi)和流通平臺(tái)，也是民主參與、表達(dá)、協(xié)商、監(jiān)督機(jī)制?！?/span>

預(yù)算聽(tīng)證是民主管理的一個(gè)范例。2019年4月20日，《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式公布，并于2019年9月1日起施行。制定有關(guān)公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策和措施，制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面的重要規(guī)劃，決定在本行政區(qū)域?qū)嵤┑闹卮蠊步ㄔO(shè)項(xiàng)目等5個(gè)方面，都屬于重大行政決策事項(xiàng)范圍。《條例》施行后，所有重大行政決策都要經(jīng)過(guò)公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定五大程序。

大到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定、財(cái)政預(yù)算編制與執(zhí)行監(jiān)督等重大事項(xiàng)，小到物業(yè)管理、生活垃圾分類等具體事務(wù)，有事好商量、眾人的事由眾人商量的制度化實(shí)踐，讓人民群眾切實(shí)感受到人民當(dāng)家作主的獲得感。

據(jù)了解，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的方式方法包括座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、實(shí)地走訪、書(shū)面征求意見(jiàn)、向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)、問(wèn)卷調(diào)查、民意調(diào)查等多種方式。而在合法性審查環(huán)節(jié)，是否履行了公眾參與程序、專家論證程序、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序等都是檢驗(yàn)程序是否合法的必要內(nèi)容。上官酒瑞認(rèn)為，這些程序性安排增強(qiáng)了民主參與的廣度、深度和質(zhì)量，構(gòu)建起全鏈條的民主監(jiān)督程序，并不斷完善、成熟、定型。

法規(guī)實(shí)施怎么樣，群眾最有發(fā)言權(quán)

2018年6月，安徽農(nóng)民方詩(shī)敏給全國(guó)人大常委會(huì)法工委寫(xiě)了一封信，內(nèi)容與一條被解讀為“同命不同價(jià)”的司法解釋有關(guān)。

根據(jù)最高法2003年12月出臺(tái)的司法解釋，人身?yè)p害賠償案件中，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的殘疾賠償金和死亡賠償金標(biāo)準(zhǔn)不一。方詩(shī)敏認(rèn)為，這與憲法法律的平等精神相違背。全國(guó)人大常委會(huì)法工委收到來(lái)信后，請(qǐng)最高人民法院說(shuō)明情況，并征求法工委民法室意見(jiàn)，研究提出，最高法司法解釋中關(guān)于人身?yè)p害賠償城鄉(xiāng)二元標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定并不違反憲法法律規(guī)定，但如何在司法實(shí)踐中更合理地界定人身?yè)p害賠償金的內(nèi)容及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，使賠償內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)更好地體現(xiàn)公平，并被大多數(shù)公民接受，需進(jìn)一步研究。

2019年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文提出改革人身?yè)p害賠償制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)。同年9月，最高法授權(quán)各省高級(jí)人民法院探索試點(diǎn)。2021年1月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀作備案審查工作報(bào)告時(shí)介紹，法工委將與最高人民法院溝通，適時(shí)推動(dòng)修改完善人身?yè)p害賠償制度。

法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件的實(shí)施情況如何，人民群眾最有發(fā)言權(quán)。根據(jù)立法法、監(jiān)督法規(guī)定，公民、組織可以對(duì)其認(rèn)為同憲法或法律相抵觸的法規(guī)、司法解釋等提出審查建議。十二屆全國(guó)人大以來(lái)，截至2020年12月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)公民、組織提出的8040件審查建議逐一研究，并提出處理意見(jiàn)。

在中國(guó)政治學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、吉林大學(xué)行政學(xué)院院長(zhǎng)張賢明看來(lái)，民主的全過(guò)程體現(xiàn)在決策前、決策中與決策后諸環(huán)節(jié)。決策前包括社情民意征集、議題設(shè)定等多項(xiàng)環(huán)節(jié)；決策中則包括協(xié)商、投票等多項(xiàng)程序；決策后囊括了政策評(píng)估反饋、問(wèn)責(zé)糾錯(cuò)等內(nèi)容。提出備案審查建議，正是人民群眾參與公共事務(wù)管理監(jiān)督的一種有效渠道，被媒體稱之為“一張郵票、一個(gè)信封、一個(gè)在線申請(qǐng)，就可以撬動(dòng)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的審查”。

2004年5月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委設(shè)立法規(guī)備案審查室，承擔(dān)具體審查研究工作。但很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，這項(xiàng)工作并不為大眾所知曉。2017年，全國(guó)人大常委會(huì)歷史上首次對(duì)備案審查工作進(jìn)行專項(xiàng)審議，集中公布全國(guó)人大備案審查中糾正“帶病文件”的十大案例。2019年12月，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》正式出臺(tái)，全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查工作更加制度化、規(guī)范化。2020年，全國(guó)人大常委會(huì)共收到公民、社會(huì)組織提出的審查建議多達(dá)5146件，為近4年之最。

針對(duì)有關(guān)地方人大常委會(huì)在人口與計(jì)劃生育條例中作出的“超生即辭退”等控制措施和處理規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)出書(shū)面研究意見(jiàn)，經(jīng)督促后各地均完成相關(guān)法規(guī)修改工作。針對(duì)出租車從業(yè)者的戶籍歧視問(wèn)題，經(jīng)過(guò)人民群眾反映，廣州、杭州等多個(gè)城市取消戶籍限制……“民主重在參與的過(guò)程，民主的構(gòu)建要從基層治理、社會(huì)治理乃至日常生活入手，在社會(huì)中構(gòu)建好民主的一個(gè)個(gè)細(xì)胞。”張賢明說(shuō)。（光明日?qǐng)?bào)記者?劉華東?陳慧娟）

（責(zé)編：徐剛）