現(xiàn)在我們召開青藏高原生態(tài)保護立法調(diào)研座談會。參加會議的有洛桑江村主任和西藏自治區(qū)有關(guān)同志，全國人大的有關(guān)負責同志，還有人大代表、專家學者，以及有關(guān)方面的負責同志。
7月12日至15日，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書率隊赴西藏就青藏高原生態(tài)保護立法進行調(diào)研。這是7月14日下午，栗戰(zhàn)書在拉薩主持召開立法座談會并講話。攝影/新華社記者?翟健嵐
制定青藏高原生態(tài)保護法，是落實習近平總書記關(guān)于青藏高原生態(tài)環(huán)境保護重要指示要求的重大舉措，全國人大常委會已將這一法律列為今年的重大立法任務(wù)。今年1月，我們在北京開了立法工作專班第一次會議；4月又開了立法座談會。目前，經(jīng)過深入調(diào)研，幾易其稿，立法工作專班已經(jīng)拿出了法律草案文本。這次來就是要實地看看，聽取各方面特別是西藏的意見。幾天來，我們先后在林芝、日喀則、拉薩進行了實地調(diào)研，有了一些直觀的感受，一會兒大家發(fā)言，可以暢所欲言，集思廣益、凝聚共識，為制定好法律積極建言獻策。
剛才，洛桑江村主任和其他同志都作了很好的發(fā)言，我就不一一回應(yīng)了。你們提出的意見建議，有的可以直接吸納進法律文本，工作性的我們回去后轉(zhuǎn)給有關(guān)部門研究辦理，包括我們?nèi)舜笠惨诮窈蟮墓ぷ髦畜w現(xiàn)。
我是第二次來西藏。這幾天調(diào)研，重點是青藏高原的生態(tài)環(huán)境保護。這一路上的所見所聞，讓我們深深感到，以君正同志為班長的自治區(qū)黨委團結(jié)帶領(lǐng)全區(qū)干部群眾，充分認識“兩個確立”的決定性意義，自覺以實際行動踐行“四個意識”、“四個自信”、“兩個維護”，自覺以有力舉措落實黨中央的治藏方略，特別是落實習近平總書記提出的突出抓好穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強邊“四件大事”，在自治區(qū)第十次黨代會上提出著力推進“四個創(chuàng)建”、努力做到“四個走在前列”，建設(shè)團結(jié)富裕文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化新西藏，這完全符合中央精神，符合西藏實際，抓住了西藏工作的要領(lǐng)，也是我們黨、國家和西藏各族人民的根本利益和最主要的期盼，并且已經(jīng)見到成效。在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導下，在習近平新時代中國特色社會主義思想的科學指引下，西藏一定會更加團結(jié)進步、繁榮美麗。
這次來的主要任務(wù)是立法調(diào)研，西藏的工作我就大致說這幾句。下面，我重點談?wù)勄嗖馗咴鷳B(tài)保護法的有關(guān)立法工作。
對于青藏高原的生態(tài)環(huán)境狀況，這幾天走下來，雪域高原無限風光、壯美山川，令人贊嘆不已，對制定好這部法律心里更加有底了。習近平總書記說，“青藏高原成為世界上生態(tài)環(huán)境最好的地區(qū)之一”，是“世界上最后一方凈土”。這是我們黨、國家，是西藏人民對于世界的貢獻，我們履行好了保護人類家園的共同職責。
當然，由于青藏高原在國家、在世界特殊的生態(tài)地位和價值，也使得生態(tài)環(huán)境問題十分敏感，可以說牽動人心。有這樣幾個方面：一是青藏高原在國家以至全球生態(tài)安全中發(fā)揮著極其重要的作用。這里流出的水滋養(yǎng)著約30億人的生息和發(fā)展，是世界高海拔地區(qū)生物多樣性的集中地，珍稀野生動物棲息地，是世界上山地生物物種最主要的分化和形成中心，是遺傳多樣性最集中的地區(qū)和高原物種基因庫。我看了一個資料，根據(jù)我國科學家建立的青藏高原冰川微生物基因組及基因數(shù)據(jù)庫，發(fā)現(xiàn)了近1000種未知微生物。這一發(fā)現(xiàn)進一步說明了青藏高原的生態(tài)價值。所以，習近平總書記反復強調(diào)，“保護好青藏高原生態(tài)就是對中華民族生存和發(fā)展的最大貢獻”。二是青藏高原生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)承載力弱，一旦遭到破壞就很難修復。青藏高原自然生態(tài)系統(tǒng)先天脆弱敏感，自我維持和恢復能力差。這里平均海拔高、氣溫低、降水少，植物生長季節(jié)短，高寒荒漠面積大，極易發(fā)生草地退化、土地沙化、凍融侵蝕等生態(tài)問題。三是青藏高原的生態(tài)環(huán)境往往有很大的不可控性。近50年來，青藏高原是全球氣候變暖影響最大的地區(qū)。冰雪是青藏高原最重要的生態(tài)和資源，極易受到大環(huán)境變化、全球變暖的影響。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，青藏高原的變暖幅度是全球同期水平的兩倍。我看了一個材料，根據(jù)1999年和2020年觀測記錄，色林錯、納木錯等6個大湖的擴張明顯，尤其是色林錯，在2010年超越納木錯，成為西藏的第一大湖。還有青海湖，2000年面積為4256平方公里，2021年水體面積達到4626平方公里，20年增長了370平方公里。這些都是全球氣候變暖的影響。青藏高原的生態(tài)狀況影響周邊乃至全球，但全球自然的變化和人類活動產(chǎn)生的作用也影響著青藏高原的生態(tài)。
正是因為以上特點，盡管青藏高原生態(tài)保護法也是一部特殊區(qū)域保護法，但與其他幾部特殊區(qū)域保護類法律相比，有著幾個明顯的特點。區(qū)別在于：一是法律的意義和影響遠遠超出了法律適用的范圍。其他特殊區(qū)域類法律，比如，長江保護法，黃河保護法，黑土地保護法，生態(tài)環(huán)境影響和受到影響的范圍大致也就是法律確定的適用范圍。青藏高原生態(tài)保護法涉及西藏、青海、新疆、四川、甘肅、云南六省區(qū)216個縣市區(qū)，總面積258萬平方公里，相當于我國國土面積的四分之一還多。但是，青藏高原生態(tài)保護法的影響和受影響的范圍則遠遠超出了258萬平方公里。所以，保護好青藏高原生態(tài)環(huán)境，是利在千秋、澤被天下的大事。這是起草這部法律的一個基本問題，我們是本著既對中國人民負責，也對世界人民負責的態(tài)度來制定這部法律的。當然，不是要求相關(guān)國家執(zhí)行這部法律，但這部法律對相關(guān)國家如何主動保護青藏高原的生態(tài)，應(yīng)是有示范啟示的。我們要有國際視野、大局觀、全局觀，有很高的站位。二是立法的思路不同。其他特殊區(qū)域類法律，比如，長江保護法盡管對長江流域資源保護、水污染防治、生態(tài)修復、綠色發(fā)展等作出了全面規(guī)定，但其中的核心還是長江流域整個生態(tài)環(huán)境的盡快修復；黃河保護立法，我當時在西安召開的立法座談會上就講，主基調(diào)是保護和治理，這是前提、是基礎(chǔ)，要圍繞“水”這條“線”和“流域”這個“面”，為自然生態(tài)的永久平衡、為自然資源的永續(xù)利用、為人民群眾的永世安寧提供法律支持，突出了保護治理；黑土地除了保護、修復，還有一個利用的問題。而青藏高原生態(tài)保護法則不一樣，我們在法律的名稱上就加了“生態(tài)”兩個字，這與長江保護法、黃河保護法、黑土地保護法都不一樣。著眼點是青藏高原各類生態(tài)體系，包括水生態(tài)體系、冰湖沙生態(tài)體系、草木生態(tài)體系、微生物族群生態(tài)體系、動物生態(tài)體系以及人類活動方式體系等，是一個重大的生態(tài)系統(tǒng)工程，要體現(xiàn)科學保護、系統(tǒng)保護、協(xié)同保護，更要突出生態(tài)保護尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，堅持生態(tài)保護第一，守住自然生態(tài)安全邊界。三是保護生態(tài)環(huán)境的政策和舉措也有區(qū)別。其他幾個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護，治理和修復是一個重要而有效的辦法。比如長江，就可以通過綜合實施規(guī)劃性修復、禁止性修復、措施性修復、自然性修復，實現(xiàn)長江流域生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)。青藏高原當然也要采取必要的修復措施，如濕地修復，荒漠和水土流失的治理，礦山生態(tài)修復等，但主要的還是禁止性的自然保護。強調(diào)自然修復保護是一個科學的態(tài)度。說實話，青藏高原上的某種生態(tài)環(huán)境的變化，人類在一個時間段、一定意義上是無能為力的。比如，冰川的融化，我們就沒有直接而有效的阻止辦法，我們能做的，大量是把人的活動限定在生態(tài)環(huán)境容許的范圍內(nèi)，這就是我們對于青藏高原最大最好的保護。因為冰川融化和凍融現(xiàn)象，既有整個人類活動的影響，也可能有歷史周期性的氣候變化影響。氣候變化是全人類的事，習近平總書記提出“雙碳”目標，就是要通過碳達峰、碳中和，減少碳排放，是我們主動、積極應(yīng)對全球氣候變化，這也就是保護了青藏高原的生態(tài)環(huán)境，也為優(yōu)化全球生態(tài)環(huán)境作出了貢獻。
根據(jù)青藏高原特殊的地位和生態(tài)環(huán)境保護的任務(wù)，決定了這部法律的基本定位和總基調(diào)，就是必須堅持生態(tài)保護第一，緊扣各類生態(tài)體系全面保護這條主線，把生態(tài)保護作為區(qū)域發(fā)展的基本前提和剛性約束，切實保護好地球第三極生態(tài)。下一步法律的修改，要注意以下幾個方面：
第一，堅持系統(tǒng)保護、協(xié)同保護、特殊保護。系統(tǒng)保護、協(xié)同保護好理解。青藏高原的山水林田湖草沙冰是一個生命共同體，要樹立生態(tài)保護的大局觀、全局觀，針對存在的生態(tài)問題，結(jié)合8種自然生態(tài)要素的具體特征，就怎么保護、怎么修復、怎么預防作出系統(tǒng)的規(guī)定。還要做好與環(huán)境保護法、森林法、草原法、水法等法律的銜接，形成生態(tài)環(huán)保法律體系。同時，更為重要的，是如何體現(xiàn)特殊保護？就是要有特殊的政策、特殊的舉措、特殊的支持等，對此，法律中要有很好的體現(xiàn)。
第二，加強生態(tài)保護修復和風險防控。任何生態(tài)環(huán)境的保護都包括兩個方面，一是對于已經(jīng)遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)，要治理和修復；二是對于還未遭到侵害的生態(tài)系統(tǒng)，要防患于未然，做好風險應(yīng)對準備。這兩個方面的工作都要同等重視。在生態(tài)修復中，過去的一條有效經(jīng)驗是，劃定生態(tài)圈保護區(qū)域，減少人類活動，依靠自然本身的修復能力，輔以少量人工措施，就能取得很好的效果。當然，這不是說工程措施不重要，在有些地方，有些工程措施是十分必要的，也是十分有效的。我們昨天在南木林縣看的造林工程，2014年開始實施，目前已經(jīng)造林3萬多畝，昔日的戈壁荒灘變成了生態(tài)綠洲。一會兒，我們還要去原拉薩水泥廠礦山生態(tài)修復現(xiàn)場，像這樣的地方就需要人工修復。至于修復方式，哪種情況需要工程措施，哪種情況需要生物措施，哪種情況需要人工干預，哪種情況需要自然修復，要因地因情制宜，順乎自然而為。在風險防控方面，青藏高原受大環(huán)境、大自然的影響更廣泛、更直接，有的無法避免，要通過建立健全生態(tài)風險評估、監(jiān)測、預警和應(yīng)急決策機制，努力把影響和損失控制在最小范圍。
第三，加強研究論證，增強制度規(guī)則的科學性、有效性。青藏高原生態(tài)保護立法專業(yè)性強，很多問題有地域性、特殊性，必須認真研究、科學論證。比如，有的代表提出，隨著生態(tài)保護力度加大，青藏高原野生動物數(shù)量和種群恢復很快，對草和水生態(tài)平衡帶來壓力。還有專家提出，青藏高原上的神山圣湖，天然就含有某種元素，如果按照一個統(tǒng)一的、一攬子的標準去衡量，可能水中某項元素會超標，但如果因此就去治理它，很可能會引發(fā)新的生態(tài)危險，造成新的生態(tài)失衡。任何法律、政策都要講科學，青藏高原生態(tài)保護更要講科學，否則帶來的損害會更大更嚴重，甚至不可逆。今天，中科院青藏高原研究所的姚檀棟、陳發(fā)虎兩位院士也來了，作了很好的發(fā)言，你們講的青藏高原生態(tài)科考在法律中也要體現(xiàn)，國家組織和支持青藏高原生態(tài)科考，推動科考國際合作，并科學利用生態(tài)科考成果。今后你們還可以就這方面的科學問題，多多提出意見建議。
第四，牢固樹立綠色發(fā)展理念，推動實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。習近平總書記指出，“生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展不是矛盾對立的關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，關(guān)鍵是要把握好兩者的平衡點”。要全面、準確領(lǐng)會總書記的指示要求，貫徹新發(fā)展理念，牢固樹立綠水青山就是金山銀山、冰天雪地也是金山銀山的理念，保持戰(zhàn)略定力，堅定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。要堅持生態(tài)保護第一，提高生態(tài)環(huán)境治理水平，推動青藏高原生物多樣性保護，努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，守護好青藏高原的山山水水、生靈草木。
第五，完善青藏高原生態(tài)保護補償機制。這些年，國家在青藏高原建立了一系列生態(tài)補償機制。但是，區(qū)域間、流域內(nèi)跨省區(qū)市之間的生態(tài)補償一直是一個難題。當然，這也不是不能解決。去年，山東與河南就簽訂了《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，最近山東按協(xié)議兌現(xiàn)了河南生態(tài)補償資金1.26億元。這一跨省之間上下游的生態(tài)補償，突破了多年來橫向補償?shù)碾y題。對于青藏高原的生態(tài)補償，目前的法律草案也有規(guī)定，可以進一步研究。我上面講的“特殊保護”也可以體現(xiàn)到這一點上。
第六，進一步完善法律責任。法律責任的制定，一是要圍繞法律的任務(wù)和目標來寫，要推進哪些工作，達到什么目標，法律責任的規(guī)定就要有利于這些任務(wù)目標的實現(xiàn)；二是可執(zhí)行性，只要違反了法律規(guī)定，就要受到相應(yīng)的法律處罰。當然，所有法律責任條款都要與其他有關(guān)法律相銜接，體現(xiàn)一種平衡性。
法律是做好青藏高原生態(tài)保護的基礎(chǔ)架構(gòu)。要始終貫徹習近平生態(tài)文明思想，以這一思想蘊含的世界觀、方法論來指導立法工作。有專家提出，這部法律，要體現(xiàn)生態(tài)保護不擴散、不為害、充分公示“三公理”，還要堅持節(jié)約、自然、有限、宏觀“四原則”，對這些意見建議都要認真研究，要充分吸納方方面面的正確意見，本著科學的態(tài)度和解決問題的精神，精益求精，拿出一部經(jīng)得起歷史和人民檢驗的好法律。
（責編：徐剛)
