為千年石窟護(hù)航讓文化遺產(chǎn)生輝
——大同市人大常委會修訂《云岡石窟保護(hù)條例》側(cè)記
2018年5月31日，重新修訂的《云岡石窟保護(hù)條例》在山西省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過批準(zhǔn)，將于2018年8月1日正式施行。1997年9月28日經(jīng)山西省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議批準(zhǔn)施行的《大同市云岡石窟保護(hù)管理條例》同時廢止。這是一次地方性法規(guī)條例的與時俱進(jìn)，更是這座有著1500余年歷史的石窟藝術(shù)寶庫的法治護(hù)航。
立足更好保護(hù)，突出立法的時代性
大同市是山西省第二大城市，是中國最大的煤炭能源基地之一，是國務(wù)院公布的首批國家歷史文化名城、全國13個較大的市之一、中國十大古都之一，素有“鳳凰城”和“中國煤都”之稱。馳名中外的云岡石窟位于大同市以西16公里處的武周山南麓，依山而鑿，氣勢恢弘，東西綿延約一公里，現(xiàn)存主要洞窟45個，大小窟龕254個，雕刻面積達(dá)18000余平方米，大小造像59000余尊，與敦煌莫高窟、洛陽龍門石窟并稱為中國三大石窟藝術(shù)寶庫。1961年3月被國務(wù)院公布為首批全國重點文物保護(hù)單位；2001年12月被聯(lián)合國教科文組織批準(zhǔn)列入“世界文化遺產(chǎn)”名錄；2007年5月成為國家首批5A級旅游景區(qū)。
半個多世紀(jì)以來，云岡石窟的保護(hù)工作得到黨和國家各級政府的高度重視。大同市人大常委會堅持立法先行，積極探索，早在1997年8月22日經(jīng)大同市第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過《大同市云岡石窟保護(hù)管理條例》，1997年9月28日經(jīng)山西省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議批準(zhǔn)施行，對云岡石窟申報世界文化遺產(chǎn)及保護(hù)管理發(fā)揮了重要的作用。但與此同時，由于云岡石窟區(qū)所處地質(zhì)及環(huán)境條件的變化，歷經(jīng)1500年滄桑的云岡石窟，不同程度地經(jīng)歷了自然風(fēng)化和人為破壞的影響；加上云岡石窟作為世界遺產(chǎn)之一，有著濃厚的歷史感、滄桑感、時代感，逐漸成為游客追捧的對象。尤其近幾年，每年接待游客100萬人次以上，云岡石窟的承載壓力漸漸增大。
同時，隨著2008年啟動的云岡石窟周邊環(huán)境綜合治理工程完工后，景區(qū)面積擴(kuò)大近6倍，游覽面積擴(kuò)大近10倍?！对茖弑Ｗo(hù)總體規(guī)劃》(2008-2025)較前有了很大的調(diào)整，2017年，大同市旅游景區(qū)(景點)管理體制進(jìn)行了改革創(chuàng)新，對云岡石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的管理體制、管理范圍、經(jīng)營架構(gòu)等進(jìn)行了大幅度調(diào)整，尤其是管理范圍由以前的2.3平方公里拓展為120平方公里。隨著城市經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型步伐的加快，云岡石窟保護(hù)與開發(fā)利用及可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾日益突出，《大同市云岡石窟保護(hù)管理條例》部分內(nèi)容明顯滯后，在諸多層面上已無法滿足發(fā)展的需要。
立法與時代同行，對大同這座資源型城市而言，修訂《大同市云岡石窟保護(hù)管理條例》，亦是推動經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級的迫切要求。大同市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會深刻認(rèn)識地方立法工作面臨的新形勢和新任務(wù)，認(rèn)為進(jìn)一步加強(qiáng)加強(qiáng)云岡石窟及其附屬文物的保護(hù)和管理，弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀歷史文化，依法保護(hù)云岡石窟旅游文化資源，是推動資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要內(nèi)容，有利于增強(qiáng)云岡石窟這個集全國重點保護(hù)文物、世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)，有利于增強(qiáng)國家5A級旅游景區(qū)景點的競爭力，有利于推動旅游產(chǎn)業(yè)成為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。為此，大同市人大常委會把修訂《大同市云岡石窟保護(hù)管理條例》，列入常委會五年立法規(guī)劃，并優(yōu)先安排在2017年地方立法工作計劃。
堅持開門立法，擴(kuò)大社會有序參與
良法是善治之前提，立法質(zhì)量直接關(guān)系到法治質(zhì)量。云岡石窟保護(hù)條例的修訂堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，認(rèn)真總結(jié)多年來云岡石窟保護(hù)工作經(jīng)驗，主要依據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》、《文物保護(hù)法實施條例》等法律法規(guī)，同時參照了《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》、《文物保護(hù)工程管理辦法》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《云岡石窟保護(hù)總體規(guī)劃》(2008-2025)等，參考了其他省市的先進(jìn)立法經(jīng)驗以及山西省委、省政府關(guān)于推進(jìn)旅游景區(qū)(景點)體制機(jī)制改革創(chuàng)新的意見等文件精神。
立法的過程，也是一個廣泛征求意見的過程。在條例修訂草案起草階段，大同市人大常委會教科文衛(wèi)工委提前介入，先后與大同市政府法制辦、市文物局、云岡石窟研究院、云岡旅游區(qū)管理委員會對修訂工作進(jìn)行了認(rèn)真的調(diào)研、協(xié)調(diào)和論證，在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，專門召集大同市人大常委會聘請的立法專家、文物保護(hù)專家進(jìn)行座談，學(xué)習(xí)考察外地的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，廣泛征求意見建議，完成了《大同市云岡石窟保護(hù)管理條例（修訂草案）》，提交2017年10月31日大同市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議進(jìn)行初審。初審后，大同市人大法工委根據(jù)常委會組成人員的意見進(jìn)行了修改，在《大同日報》等新聞媒體和大同人大網(wǎng)全文刊登，面向社會公開征求意見；同時向大同市委、市政府、群團(tuán)組織等單位，以及部分立法顧問等征求意見建議，還專門將條例修訂草案修改稿送山西省人大常委會法工委聽取意見和指導(dǎo)，在綜合各方面意見建議的基礎(chǔ)上，精雕細(xì)琢，幾易其稿，將重新修訂的條例題目修改為“云岡石窟保護(hù)條例”，并經(jīng)大同市人大法制委員會統(tǒng)一審議后，報主任會議決定，形成《云岡石窟保護(hù)條例》（草案），2018年3月1日提交大同市第十五屆人大常委會第十二次會議進(jìn)行第二次審議，根據(jù)常委會組成人員的意見再次修改完善后，提請大同市人大常委會會議進(jìn)行表決，獲得全票通過。
《云岡石窟保護(hù)條例》修訂草案起草到大同市人大常委會兩次審議，社會各方面廣泛參與，既落實了科學(xué)立法、民主立法、開門立法的要求，也在加強(qiáng)調(diào)查研究，傾聽群眾呼聲的基礎(chǔ)上增強(qiáng)了法規(guī)的針對性、可操作性和創(chuàng)新性，提高了法規(guī)的整體質(zhì)量。
注重精準(zhǔn)立法，聚力提升立法質(zhì)量
“不抵觸、有特色、可操作”是地方立法的基本原則。大同市人大常委會嚴(yán)把法制統(tǒng)一關(guān)、公平正義關(guān)、立法技術(shù)關(guān)，努力讓條例立得住、行得通、真管用。新修訂的《云岡石窟保護(hù)條例》共五章四十六條，重點在強(qiáng)化政府責(zé)任、擴(kuò)大社會參與、完善保護(hù)規(guī)定、規(guī)范利用管理、加大執(zhí)法督查和違法處罰力度五個方面進(jìn)行了修訂，亮點鮮明，特色突出，針對性強(qiáng)。
一是進(jìn)一步強(qiáng)化了政府主導(dǎo)、社會參與。政府主導(dǎo)、社會參與，是長期實踐證明行之有效的文物保護(hù)體制。《條例》規(guī)定，大同市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對云岡石窟保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將云岡石窟保護(hù)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將所需經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，強(qiáng)化保護(hù)機(jī)構(gòu)和人才隊伍建設(shè)。同時，云岡石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)云岡石窟及其附屬文物的安全保衛(wèi)、修繕保養(yǎng)、科學(xué)研究、陳列展示、價值傳播、文化旅游等日常工作。長期以來，社會力量參與文物保護(hù)的方式比較單一，參與的機(jī)制和相關(guān)鼓勵措施不健全，影響了社會力量參與文物保護(hù)的積極性。社會力量參與，不僅能夠幫助政府全面有效地保護(hù)文物，也能夠更好提升全社會的文物保護(hù)意識，使文物保護(hù)的宗旨得到更好實現(xiàn)?！稐l例》明確，鼓勵通過捐贈等方式設(shè)立云岡石窟保護(hù)社會基金。鼓勵自然人、法人和其他社會組織以捐贈、資助，提供服務(wù)或者提出建議等方式參與云岡石窟的保護(hù)。鼓勵通過捐贈等方式設(shè)立云岡石窟保護(hù)社會基金，專門用于云岡石窟及其附屬文物的保護(hù)和管理。此外，《條例》規(guī)定云岡石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同國內(nèi)外有關(guān)科研單位交流與合作，開展石窟水害、風(fēng)化、裂隙等病害防治項目的科學(xué)研究。
二是進(jìn)一步明確劃定區(qū)域保護(hù)范圍?！稐l例》明確了云岡石窟保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶、環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)的四至范圍。其中，云岡石窟保護(hù)范圍為以云岡石窟為中心，由內(nèi)向外劃分為保護(hù)區(qū)、建設(shè)控制地帶和環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)。云岡石窟保護(hù)區(qū)包括地上保護(hù)區(qū)和地下保護(hù)區(qū)。地上保護(hù)區(qū)分為重點保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)。地上保護(hù)區(qū)：東至云岡石窟遺產(chǎn)監(jiān)測中心東側(cè)，南至十里河南岸堤壩，西至西灣（含魯班窯），北至云岡變電站。其中，重點保護(hù)區(qū)為清代戲臺北緣現(xiàn)狀道路以北的全部石窟區(qū)域，重點保護(hù)區(qū)以外的區(qū)域為一般保護(hù)區(qū)。地下保護(hù)區(qū)：以云岡石窟崖上明代城堡東北角為基點，向東一千二百三十米，向南九百米，向西九百六十米，向北六百六十米，依此基線各向外取七十度塌陷角向下延伸三百米的范圍?！≡茖呓ㄔO(shè)控制地帶：東至西梁中脊，南、西南至?xí)x華宮礦鐵路，北至魯班窯石窟北側(cè)——云岡變電站連線。云岡石窟環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)：東至小站建成區(qū)西界，西至焦山石窟以西約一點五公里的十里河支流，南、北以十里河兩岸丘陵岡頂?shù)牡谝粚由郊惯B線為界?！稐l例》中還規(guī)定，云岡石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《云岡石窟保護(hù)總體規(guī)劃》制定年度保護(hù)計劃并組織實施，同時報省、市文物主管部門備案。
三是進(jìn)一步完善細(xì)化了保護(hù)措施的規(guī)定。此次修訂，對文物保護(hù)工程、保養(yǎng)維護(hù)、館藏文物的修復(fù)復(fù)制拓印、文物監(jiān)測、安防措施等做了具體要求，以確保云岡石窟及其附屬文物的科學(xué)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展利用。針對目前文物保護(hù)存在的突出問題，結(jié)合多年來云岡石窟保護(hù)工作經(jīng)驗，《條例》特別強(qiáng)調(diào)，云岡石窟保護(hù)范圍內(nèi)的土地不得轉(zhuǎn)讓、出租、贈與或者抵押，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營，不得用于不利于文物保護(hù)的活動。《條例》完善了云岡石窟保護(hù)管理內(nèi)容。其中規(guī)定，市人民政府應(yīng)當(dāng)在保護(hù)范圍內(nèi)設(shè)置世界文化遺產(chǎn)、全國重點文物保護(hù)單位等保護(hù)標(biāo)志和保護(hù)范圍界碑。任何單位和個人不得擅自移動、拆除、損毀。云岡石窟環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)，不得新建、改建、擴(kuò)建有環(huán)境污染的企業(yè)，不得建設(shè)光伏發(fā)電站、風(fēng)力發(fā)電站等與云岡石窟不相協(xié)調(diào)的建筑物。在云岡石窟環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)砍伐林木，應(yīng)當(dāng)經(jīng)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)后實施。對在環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)有礙歷史文化遺跡保護(hù)、利用的建筑、墓地等，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)主管部門實施拆遷、遷移。環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的工業(yè)建筑遺址、古民居等歷史遺存，未經(jīng)當(dāng)?shù)卣畬徟?，任何單位或者個人不得隨意拆除或者自行修建。同時，《條例》明確規(guī)定，在建設(shè)控制地帶內(nèi)，還禁止下列活動：建設(shè)工礦企業(yè)、擴(kuò)張工礦用地和居民用地、新增居民區(qū)；開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動；修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設(shè)施；燃放煙花爆竹，焚燒秸稈、草木、垃圾；亂扔垃圾或者排放未經(jīng)處理的工業(yè)廢水和生活污水；放飛孔明燈或者無人飛機(jī)；其他可能影響云岡石窟安全以及破壞人文景觀和自然生態(tài)的活動。在云岡石窟保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止：翻拓云岡石窟雕刻品；觸摸、刻劃、涂污、攀爬文物及其保護(hù)設(shè)施；攜帶寵物進(jìn)入景區(qū)；在景區(qū)內(nèi)吸煙或者在非指定地點燃放佛香；損壞水電氣、通信和避雷、消防、安防等設(shè)施設(shè)備；在重點保護(hù)洞窟內(nèi)采用閃光拍攝；其他損毀文物或者破壞景觀的活動。
四是進(jìn)一步規(guī)范了利用管理?！稐l例》明確，云岡石窟保護(hù)，應(yīng)當(dāng)堅持保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理的方針，正確處理文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展的關(guān)系，確保云岡石窟安全及其人文景觀和自然生態(tài)的協(xié)調(diào)性。在云岡石窟進(jìn)行影視拍攝的，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的文物保護(hù)方案，并在云岡石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下進(jìn)行。在云岡石窟保護(hù)范圍內(nèi)，不得舉行可能危及文物安全的大型文化體育等群體活動。確需舉辦的，舉辦者應(yīng)當(dāng)制定活動方案，報市人民政府批準(zhǔn)。云岡石窟旅游門票收入應(yīng)當(dāng)全部上繳財政，主要用于云岡石窟文物保護(hù)。任何部門、單位或者個人不得侵占、挪用，使用情況接受財政、審計及市文物主管部門的監(jiān)督。云岡石窟的利用，應(yīng)當(dāng)以保證云岡石窟及其附屬文物安全為前提，構(gòu)建以云岡石窟為核心的云岡峪歷史文化長廊大景區(qū)，促進(jìn)文化旅游事業(yè)發(fā)展，讓人民群眾共享文物保護(hù)成果。
五是進(jìn)一步明確細(xì)化了法律責(zé)任。法律實施重在監(jiān)督檢查。為打擊文物違法行為，《條例》加大了執(zhí)法督查和違法處罰力度。其中規(guī)定，在云岡石窟保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行與保護(hù)措施無關(guān)的建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的，由市文物主管部門責(zé)令改正；造成嚴(yán)重后果的，處五萬元以上五十萬元以下罰款。損毀云岡石窟保護(hù)標(biāo)志和界碑的，由云岡石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)給予警告，尚不嚴(yán)重的，并處二百元罰款?！ 】虅?、涂污或者損毀文物的，由云岡石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)給予警告，尚不嚴(yán)重的，并處一百元以上二百元以下罰款。在景區(qū)內(nèi)吸煙，或者在重點保護(hù)洞窟內(nèi)閃光拍攝的，由云岡石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)給予警告，尚不嚴(yán)重的，并處五十元以上二百元以下罰款。機(jī)動車輛擅自駛?cè)朐茖呔皡^(qū)內(nèi)、未按照指示的線路行駛、未在劃定的停車區(qū)域停放的，由云岡石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由市公安機(jī)關(guān)交通管理部門予以處罰。未經(jīng)云岡石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)同意在景區(qū)內(nèi)進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營活動的，或者未按規(guī)定從事經(jīng)營活動的，由云岡石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由市工商行政管理部門予以處罰。云岡石窟保護(hù)相關(guān)管理部門、云岡石窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，對負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！稐l例》對違法類別的細(xì)化，對處罰力度予以加大，既反映了文物行政執(zhí)法實踐的迫切要求，又有利于打擊文物違法行為，維護(hù)法律的權(quán)威性。
保護(hù)云岡石窟，是我們神圣的歷史使命。《云岡石窟保護(hù)條例》的修訂只是一個良好開端，以法護(hù)航，讓文物“活”起來，讓世界文化遺產(chǎn)熠熠生輝。
附錄：云岡石窟歷年保護(hù)過程
1955年云岡石窟成立專門的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，使云岡石窟初步具備了旅游開放條件?！ ?/span>
1961年開展的云岡石窟第1、2窟試驗工程，并在1964年推廣應(yīng)用于第21窟以西洞窟的維修中。期間，國務(wù)院公布云岡石窟為第一批全國重點文物保護(hù)單位，批準(zhǔn)劃定了石窟保護(hù)范圍。
1974～1976年，在國家文物局的大力支持下，維修加固了第5～20窟，挽救了一大批瀕臨崩塌的洞窟及雕刻，基本上解決了洞窟的穩(wěn)定性問題。
云岡石窟的穩(wěn)定性問題基本解決之后，石窟的風(fēng)化問題日益凸顯，其主要影響因素是水和環(huán)境污染。從1992年起拉開了“云岡石窟風(fēng)化治理工程”的序幕。
1993年，山西云岡石窟文物研究所委托中國城市設(shè)計研究院對云岡石窟進(jìn)行總體規(guī)劃和窟前區(qū)詳細(xì)規(guī)劃。國家文物局于1996年10月批準(zhǔn)了《云岡石窟規(guī)劃》?！ ?/span>
1997年8月22日，《大同市云岡石窟保護(hù)管理條例》由大同市十屆人大常委會第三十一次會議批準(zhǔn)。此條例是全國大型石窟寺第一個關(guān)于保護(hù)方面的地方性法規(guī)。
1998年，109國道云岡段改線工程開始實施，使得運(yùn)煤車輛繞行云岡數(shù)里之外的山后，同時將原有公路開辟為云岡旅游專線，極大地減少了煤塵對云岡石雕的污染?！ ?/span>
1999年，云岡石窟申報世界文化遺產(chǎn)進(jìn)入實質(zhì)性階段，大同市委、市政府投入專項資金2500多萬元，對石窟前廣場部分建筑物進(jìn)行拆除，空地進(jìn)行綠化、美化，使窟前環(huán)境得到較大的改善，確保了申遺成功，進(jìn)一步提高云岡石窟在國內(nèi)外的知名度?！ ?/span>
隨著申遺成功和對遺產(chǎn)地環(huán)境與保護(hù)工程要求的提高，2007年初云岡石窟委托中國建筑設(shè)計研究院開始編制《云岡石窟保護(hù)總體規(guī)劃（2008～2025年）》，依據(jù)國家和地方法律法規(guī)、文物保護(hù)憲章和公約，對云岡石窟的環(huán)境與管理區(qū)域、保護(hù)與利用、研究與展示等方面進(jìn)行了科學(xué)、合理地統(tǒng)籌規(guī)劃，并于2011年獲得山西省政府批準(zhǔn)，云岡石窟的保護(hù)工作進(jìn)入了依法有效保護(hù)的新階段。（大同市人大常委會辦公廳 任雪峰）
（責(zé)編：王樂紅）
