1954年，第一屆全國人民代表大會召開，同時通過了中華人民共和國第一部憲法，即五四憲法。五四憲法確定了我國由最高國家權力機關監(jiān)督憲法實施的模式。70年波瀾壯闊，伴隨著人民代表大會制度的不斷鞏固、完善和發(fā)展，備案審查制度這一中國特色憲法監(jiān)督制度，經(jīng)歷了探索、形成、發(fā)展和規(guī)范的歷史進程。
備案審查既擔負著維護國家法治統(tǒng)一的使命，也承載著守護群眾合法權益的責任。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從推進全面依法治國、加強憲法法律實施和監(jiān)督的戰(zhàn)略高度，對加強備案審查工作作出新部署、提出新要求。2023年12月29日，第十四屆全國人大常委會第七次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》，這是全國人大常委會首次以有關法律問題的決定的形式對備案審查制度作專門規(guī)定，其中明確要求“使備案審查制度和工作成為踐行全過程人民民主的重要形式和制度載體”。
一、備案審查制度中的人民民主屬性
備案審查連接著憲法法律，是我國憲法監(jiān)督的基礎和著力點；連接著人民代表大會制度，是人民代表大會制度的重要組成部分；連接著全過程人民民主，是踐行全過程人民民主的重要形式。備案審查制度蘊含著深刻的人民民主屬性。
（一）備案審查的人民民主屬性根植于憲法規(guī)定
五四憲法規(guī)定全國人民代表大會行使監(jiān)督憲法實施的權力。以五四憲法為基礎的我國現(xiàn)行憲法即八二憲法，規(guī)定全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責，并規(guī)定全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，地方各級人大在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法法律的遵守和執(zhí)行。八二憲法的一系列規(guī)定構建了我國比較完善的憲法監(jiān)督體系。
作為國家的根本法、治國安邦的總章程，憲法規(guī)定了社會主義民主價值目標、民主原則精神、民主制度程序和民主權利義務等全過程人民民主的重要內(nèi)容，構建了以全過程人民民主為本質(zhì)屬性的中國特色社會主義民主政治制度的核心價值與功能。這些規(guī)定奠定了中國特色憲法監(jiān)督制度即備案審查制度的憲法基礎。通過備案審查制度保障憲法法律實施，最終目的則是維護人民的根本利益。憲法是備案審查制度的根本依據(jù)，備案審查是憲法實現(xiàn)人民民主原則的具體形式，人民民主是備案審查的根本屬性。
（二）備案審查的人民民主屬性依托于人民代表大會制度
全國人民代表大會成立70年來，黨領導全國各族人民扎根中國實際，立足民族復興，堅持人民至上，堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，攻堅克難，銳意進取，取得一個又一個輝煌成績，人民代表大會制度展現(xiàn)出強大的生命力和顯著優(yōu)越性。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，始終堅持和貫徹國家一切權力屬于人民，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，不斷擴大人民有序政治參與。
備案審查制度是人民代表大會制度的重要組成部分，依托于人民代表大會制度關于國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關由人民產(chǎn)生、受人民監(jiān)督的基本原理，保障人民群眾通過備案審查制度對各類規(guī)范性文件提出意見、表達訴求、參與監(jiān)督。糾正違憲違法的規(guī)范性文件，是堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度的必然要求。
（三）備案審查的人民民主屬性豐富于全過程人民民主的生動實踐
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，完善了更加規(guī)范的民主制度，豐富了更加多樣的民主形式，構建了更加暢通的民主渠道，從各層次各領域擴大人民有序政治參與。在黨中央集中統(tǒng)一領導下，各級人大及其常委會以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，忠實履行憲法法律賦予的職責，推進全過程人民民主不斷取得新成就、實現(xiàn)新發(fā)展。
2023年3月，第十四屆全國人大一次會議通過修改后的立法法；2023年12月，第十四屆全國人大常委會第七次會議審議監(jiān)督法修正草案，并出臺關于完善和加強備案審查制度的決定。這些法律制度的出臺或者完善遵循的原則之一即：堅持以人民為中心，堅持和發(fā)展全過程人民民主，充分發(fā)揮人大的民主民意表達平臺載體的功能作用，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，不斷拓展和健全人民群眾有序參與立法和監(jiān)督的途徑和方式。備案審查既是立法工作的一個環(huán)節(jié)，也是監(jiān)督工作的重要形式，完善備案審查制度是立法法和監(jiān)督法修改的主要內(nèi)容之一，關于完善和加強備案審查制度的決定的出臺更是將備案審查制度上升為有關法律問題的決定。法律的修改完善將全過程人民民主的生動實踐體現(xiàn)在備案審查制度完善的各方面、全過程，備案審查工作更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生，人民民主屬性更加豐富。
二、踐行全過程人民民主是備案審查工作必須遵循的重要原則
踐行全過程人民民主，是新形勢下做好備案審查工作必須貫徹的重大理念，必須遵循的重要原則。關于完善和加強備案審查制度的決定提出，備案審查工作應當貫徹全過程人民民主理念，保障人民群眾對國家立法和監(jiān)督工作的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。
一是堅持黨的領導，保證黨中央令行禁止。黨的領導是發(fā)展全過程人民民主、建設社會主義法治國家的最大政治優(yōu)勢和最根本保證。保證各類規(guī)范性文件與黨中央的決策部署保持一致，保證黨中央令行禁止，是發(fā)展全過程人民民主的根本要求，也是做好備案審查工作的根本遵循。各級人大常委會依法行使監(jiān)督職權，開展備案審查工作，必須堅持黨的領導，保證黨的路線方針政策得到貫徹實施，這是法治原則，更是政治原則。習近平總書記指出，“法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)”。黨中央的決策、部署、政策、主張與憲法法律本質(zhì)上具有一致性。法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件，從根本上來說，都應當是黨的成熟的方針、政策的法制化。
二是堅持以人民為中心，維護人民根本利益。推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益。保護公民合法權益、維護人民根本利益是備案審查的社會功能，也是出發(fā)點和落腳點。開展備案審查工作，要堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作原則，不斷提高審查質(zhì)效，確保各級各類規(guī)范性文件始終站穩(wěn)人民立場，堅持人民主體地位；要不斷拓展和健全人民群眾有序參與立法和監(jiān)督、表達意愿關切的途徑和形式，保障人民群眾對規(guī)范性文件提出審查建議的權利，為人民群眾提供權利救濟的重要途徑；要依法糾正超越權限、違法設定權利義務或者對權利義務規(guī)定明顯不合理的規(guī)定，推動解決人民群眾急難愁盼、關心關注以及涉及切身利益的實際問題，不斷增強人民群眾法治獲得感。
三是堅持充分發(fā)揚民主，凝聚法治共識。備案審查應當堅持合憲性、合法性、適當性相統(tǒng)一的標準，綜合考慮法的一致性、穩(wěn)定性以及各方權益平衡等。提高備案審查工作質(zhì)量，必然要深入調(diào)查研究、全面聽取意見、廣泛凝聚共識。要堅持“從群眾中來，到群眾中去”，確保備案審查各環(huán)節(jié)都能傾聽民聲、體現(xiàn)民意、匯聚民智；要規(guī)范審查流程、完善審查機制，認真聽取制定機關說明情況、反饋意見；要加大調(diào)查研究，通過座談會、論證會、聽證會、委托研究、走訪調(diào)研等多種形式，廣泛聽取國家機關、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位、專家學者以及利益相關方的意見；要充分借智借腦，發(fā)揮專家智囊作用。
三、在備案審查工作中發(fā)展全過程人民民主的四川實踐
自四川省人大常委會成立以來，四川省的備案審查制度建設和能力建設不斷得到加強。1992年，省七屆人大常委會第三十一次會議制定了《四川省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例》，明確了包括省政府所在地的市和較大的市人民政府制定的規(guī)章等在內(nèi)的規(guī)范性文件的備案要求和程序；2006年，省十屆人大常委會第二十一次會議制定《四川省人民代表大會常務委員會關于規(guī)章及規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》，并于同年在省人大常委會法工委設立備案審查處，接受公民對規(guī)范性文件的審查建議，啟動規(guī)范性文件審查程序，打開了四川省備案審查工作常態(tài)化的“開關”；2010年，省十一屆人大常委會第十五次會議制定了《四川省〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉實施辦法》，專節(jié)對備案審查工作作出規(guī)定；2020年，省十三屆人大常委會第四十二次主任會議制定了《四川省人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定》，完善了備案、審查、糾錯等各環(huán)節(jié)的工作程序。
黨的十八大以來，四川省人大常委會堅持和發(fā)展全過程人民民主重大理念，建立健全備案審查工作吸納民意、匯聚民智的機制、渠道和方式，不斷提升備案審查民主含量和質(zhì)量，不斷健全備案審查工作機制，努力推動備案審查成為新時代新征程踐行全過程人民民主的重要形式和制度載體。
一是完善制度設計，堅持民主原則。今年7月，四川省十四屆人大常委會第十四次會議通過了《四川省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》。這是四川省第一部全面系統(tǒng)規(guī)范全省人大系統(tǒng)備案審查工作的地方性法規(guī)。條例規(guī)定：開展備案審查工作應當充分發(fā)揚民主，加強調(diào)查研究，廣泛聽取國家機關、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位、利益相關方和公民的意見；引導社會各方面有序參與備案審查工作，保障人民群眾對規(guī)范性文件備案審查工作的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。
二是暢通民意渠道，汲取基層智慧。通過建立基層備案審查聯(lián)系點制度將備案審查工作延伸到基層，讓群眾在家門口就可以對“紅頭文件”提出意見建議，暢通民眾訴求表達渠道。四川省根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不同，共設立了包括成都市雙流區(qū)西航港街道、廣元市劍閣縣、涼山州會理市等在內(nèi)的7個備案審查聯(lián)系點，確保比較廣泛的覆蓋面，保障備案審查能夠充分吸納各方訴求、兼顧各方利益。四川將備案審查聯(lián)系點同基層立法聯(lián)系點統(tǒng)一管理、分別授牌、專門賦責，進一步拓展人民群眾參與立法和監(jiān)督的深度和廣度，豐富全過程人民民主的實踐和內(nèi)涵。
三是做到有件必復，維護公民權利。備案審查制度賦予公民和組織依法提出審查建議的權利，為公民和組織參與國家和社會事務管理提供了新的直接途徑。近年來，四川省人大常委會收到的審查建議逐年增多，內(nèi)容涉及房屋征收、交通事故責任糾紛、業(yè)主自治管理等諸多領域，提出審查建議成為人民群眾表達權益訴求、關注法治進步、反映急難愁盼的重要方式。四川省人大常委會法工委對審查建議逐一研究，組織相關部門共同提出處理意見，對較復雜的問題請備案審查專家?guī)鞂＜覅⑴c審查研究，并依照規(guī)定向?qū)彶榻ㄗh人反饋，切實實現(xiàn)民有所呼、我有所應，讓人民群眾在每一個備案審查事例中都感受到公平正義。
四是加大糾正力度，保障民主落地。“有錯必糾”是備案審查制度“牙齒”的“咬合力”。四川省人大常委會法工委一直堅持“有錯必糾”這一重要原則，重點關注涉及民生、民主權利的規(guī)范性文件的審查，對于違法減損公民權利、損害公民權益的堅決予以糾正，持續(xù)加大審查力度，增強糾錯剛性，切實回應人民關切，維護人民合法權益，保障全過程人民民主落到實處。例如，某市政府出臺的促進既有住宅增設電梯的文件，對業(yè)主申請既有住宅自主增設電梯的表決程序以及相關優(yōu)撫措施作出規(guī)定。有公民對該文件提出審查建議。經(jīng)審查研究，發(fā)現(xiàn)文件關于業(yè)主申請既有住宅自主增設電梯的表決程序與民法典關于業(yè)主共同決定事項的表決規(guī)則不一致，關于優(yōu)撫措施的規(guī)定不符合城市居民委員會組織法關于居民自治的精神，超越了居民委員會法定權限。四川省人大常委會法工委及時啟動備案審查銜接聯(lián)動程序，與有關方面共同督促制定機關對相關規(guī)定作出修改。
五是推動數(shù)字賦能，提升備審質(zhì)效。為深入貫徹中央人大工作會議精神、四川省委人大工作會議精神和《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》要求，落實全國人大常委會法工委關于省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設工作部署安排，四川省人大常委會主導建設完成四川省法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫。將人大、政府、監(jiān)委、法院、檢察院五大系統(tǒng)，省、市、縣、鄉(xiāng)四級現(xiàn)行有效規(guī)范性文件清理、核對、入庫，面向公眾實現(xiàn)規(guī)范性文件的多方式多途徑查詢搜索、在線閱覽、手機掃碼閱讀、同步下載、歷史版本追溯，開放公眾意見采集通路，實現(xiàn)在線收集公眾審查建議。數(shù)據(jù)庫具有公共產(chǎn)品屬性，統(tǒng)一渠道向社會提供一個看得見、找得著、用得上的法律公共產(chǎn)品，打造全民學法用法的平臺，使所有規(guī)范性文件置于“陽光”之下，由社會公眾監(jiān)督，促使制定機關增強自身責任意識、尊重公民合法權益，實現(xiàn)規(guī)范性文件的規(guī)范化、透明化、減量化和提質(zhì)化發(fā)展。
新時代新征程備案審查工作必須堅持人民主體地位，既要擔負起為堅持和發(fā)展全過程人民民主提供法治保障的歷史使命，又要擔負起自覺踐行全過程人民民主重大理念的政治責任。四川省人大常委會堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入踐行備案審查全過程人民民主，進一步深化備案審查理論研究、完善備案審查制度、增強備案審查監(jiān)督剛性，努力推動全省備案審查制度法治化、程序規(guī)范化、能力專業(yè)化，推動備案審查工作高質(zhì)量發(fā)展，為新時代新征程全面依法治國貢獻力量。
（來源：中國人大網(wǎng)）
（責編：高笑笑）
