全國人大常委會副委員長?王東明
????2021年8月18日，全國人大常委會副委員長王東明作常委會執(zhí)法檢查組關于檢查企業(yè)破產法實施情況的報告。馬增科 攝
全國人民代表大會常務委員會:
企業(yè)破產法是市場經濟的一項基礎性法律制度。為全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，科學把握新發(fā)展階段，全面貫徹新發(fā)展理念，服務構建新發(fā)展格局，深化供給側結構性改革，促進高質量發(fā)展，推動企業(yè)破產法有效實施，根據2021年度監(jiān)督工作計劃，全國人大常委會對《中華人民共和國企業(yè)破產法》的實施情況開展了檢查?，F將執(zhí)法檢查的主要情況報告如下。
一、執(zhí)法檢查的基本情況
以習近平同志為核心的黨中央高度重視企業(yè)破產工作，黨的十九屆四中全會明確要求健全破產制度，《中共中央、國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》等重要文件對健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制、進一步完善企業(yè)破產法律制度作出了戰(zhàn)略部署。今年是實施“十四五”規(guī)劃、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的開局之年，安排企業(yè)破產法執(zhí)法檢查工作，對于貫徹落實黨中央決策部署，強化依法破產觀念，加快“僵尸企業(yè)”退出，化解過剩產能，解決企業(yè)“生易死難”問題，促進市場出清，優(yōu)化資源要素配置，激發(fā)市場活力，加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，落實黨中央“六穩(wěn)”、“六?！惫ぷ魅蝿找螅M一步優(yōu)化營商環(huán)境，具有十分重要的意義。
全國人大常委會高度重視這次執(zhí)法檢查工作。栗戰(zhàn)書委員長審定執(zhí)法檢查方案，并作出重要指示，要求從適應新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展和進一步完善社會主義市場經濟體制、擴大高水平對外開放、推動“十四五”開好局起好步的高度深化認識、精心組織、務求實效。陳竺、王東明、郝明金三位副委員長分別帶隊赴浙江、陜西、河北、山東、山西、吉林等6個省開展實地檢查。檢查組還委托黑龍江、江蘇、湖南、廣東、重慶、四川等6個?。ㄊ校┤舜蟪Ｎ瘯Ρ拘姓^(qū)域內企業(yè)破產法實施情況進行檢查。
（一）執(zhí)法檢查聚焦重點難點問題。一是緊扣法律規(guī)定，確定檢查重點問題。通過開展執(zhí)法檢查前期調研，認真梳理各方面反映的情況和問題，將企業(yè)破產法的貫徹實施情況、破產案件審判情況、管理人制度實施情況、企業(yè)破產中的政府協(xié)調機制建立運行情況、國有企業(yè)依法破產實施情況、對修改企業(yè)破產法的意見建議等10個問題作為本次執(zhí)法檢查的重點。二是進一步聚焦難點問題深入開展專項檢查。在對企業(yè)破產法實施情況進行全面檢查的基礎上，對檢查中發(fā)現的管理人制度、破產案件審理程序和府院聯動機制等3個重點難點問題再赴上海、蘇州、廈門、重慶等地開展專項檢查。檢查期間，全國人大財經委還到最高人民法院就人民法院實施企業(yè)破產法的主要情況開展調研。整個執(zhí)法檢查涉及面廣，重點突出。
（二）創(chuàng)新執(zhí)法檢查方式方法。一是運用法律評估、大數據分析作為執(zhí)法檢查的輔助手段。在2019年委托國務院國資委、中國人民銀行、最高人民法院開展企業(yè)破產法評估的基礎上，今年進一步補充完善了評估報告。委托國家信息中心對企業(yè)破產法實施情況開展大數據分析，為更加全面真實反映企業(yè)破產法實施情況提供了有力支持。二是執(zhí)法檢查與關聯法律分析相結合。在執(zhí)法檢查中我們認真梳理企業(yè)破產法與關聯法律法規(guī)銜接協(xié)調情況，分析研究與破產程序相關的衍生法律問題，推動關聯法律實施有機銜接、相互協(xié)調。三是以執(zhí)法檢查帶動和促進修法工作。按照《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》，今年企業(yè)破產法修訂草案將提請審議。為統(tǒng)籌做好企業(yè)破產法執(zhí)法檢查和修法工作，除將執(zhí)法修法涉及的重點問題列入執(zhí)法檢查工作重點外，還就國有企業(yè)、民營企業(yè)、金融機構、上市公司的破產問題開展了4個專題調研，委托中國人民大學、中國政法大學和最高人民法院開展企業(yè)破產法與關聯法律法規(guī)銜接協(xié)調情況、企業(yè)破產法律制度完善等相關專題研究。這些工作與執(zhí)法檢查齊頭并進、相互配合，為修法奠定堅實的基礎。
（三）執(zhí)法檢查工作步步深入。一是開展前期調研。檢查組召開有關部門和企業(yè)的調研座談會，赴北京、陜西、遼寧、湖南開展前期調研，了解掌握實際情況，確定執(zhí)法檢查重點。二是開展面上檢查。按照執(zhí)法檢查重點，通過實地檢查和委托檢查的方式，對12個?。ㄊ校┢髽I(yè)破產法的實施情況進行了全面檢查。三是開展專項檢查。針對面上檢查的重點難點問題，赴4個城市進行了專項檢查。四是開展隨機抽查。在執(zhí)法檢查中隨機抽取破產企業(yè)，深入一線進行檢查，剖析典型案例。整個檢查工作環(huán)環(huán)緊扣、步步深入。
在執(zhí)法檢查中，國務院國資委和最高人民法院積極配合，地方人大給予大力支持，執(zhí)法檢查組嚴格遵守中央八項規(guī)定及其實施細則精神，密切聯系全國人大代表，通過多種方式全面了解法律實施情況。本次執(zhí)法檢查形成了2份前期調研簡報、3份實地檢查報告、6份委托檢查報告、1份專項檢查報告、4份專題調研報告、3份法律評估報告、1份大數據分析報告、3份委托研究報告，為向常委會報告有關情況提供了有力支撐。
二、企業(yè)破產法實施取得積極成效
在黨中央堅強領導下，各級政府和人民法院深入貫徹實施企業(yè)破產法，建立健全破產法律制度體系，持續(xù)提升破產司法保障能力，推動符合條件的企業(yè)依法破產，法律實施取得了積極成效。從破產案件數量看，2007年至2020年，全國法院共受理破產案件59604件，審結破產案件48045件。從時間順序看，企業(yè)破產法實施后的一段時間，每年的破產案件數量在3千件左右，黨的十八大以來，隨著供給側結構性改革持續(xù)深化，加快建立和完善市場主體挽救和退出機制，破產案件數量快速上升，2017年至2020年受理和審結的破產案件分別占到法律實施以來案件總量的54%和41%。從地域分布看，東部地區(qū)破產案件數量占到全國的近80%，浙江、江蘇、廣東三省約占60%。從破產企業(yè)類型看，隨著國企改革持續(xù)推進，國有困難企業(yè)完成集中退出，民營企業(yè)破產案件占絕大多數，2020年民營企業(yè)破產案件占案件總量的近90%。大數據分析顯示，輿論普遍肯定企業(yè)破產法的實施成效，2020年以來對企業(yè)破產法相關話題的輿論滿意度達92%。
（一）開展法律宣傳，破產法治意識不斷增強。各級黨委、政府和法院高度重視企業(yè)破產法的貫徹實施工作，大力開展法律宣傳工作。一是積極普及破產法治觀念。通過組織專家宣講、投放公益廣告、建立微信公眾號、舉辦知識競賽等多種形式，積極傳播市場化、法治化破產理念，引導社會各方面正確認識企業(yè)破產，形成破產法治共識，持續(xù)優(yōu)化企業(yè)破產法治環(huán)境。二是增強市場主體學法用法能力。通過發(fā)布破產審判白皮書、宣介破產典型案例、開展破產法治大講堂、組織專業(yè)律師上門服務等方式，推動各類市場主體學習了解破產法律制度。企業(yè)破產法逐步被市場主體接受和社會認可，困境企業(yè)運用破產制度的能力增強，債務人企業(yè)主動申請破產案件的比例上升。三是提高破產法理論研究水平。企業(yè)破產法實施以來，國內高?？蒲袡C構成立了多家破產法研究機構，開展了大量研究工作，涌現出一批質量較高的研究成果，對破產司法實踐產生了積極作用。
（二）著力完善相關制度，破產法律體系不斷健全。國務院及其有關部門、最高人民法院和各地區(qū)積極開展企業(yè)破產法的配套制度建設。一是完善破產司法制度和司法政策。最高人民法院出臺關于適用企業(yè)破產法若干問題規(guī)定的司法解釋，制定關于強化破產案件受理、提高破產審判效率、推動執(zhí)行案件轉入破產程序、落實跨境破產等多項司法政策，為依法審判破產案件提供依據。二是健全破產政策。國家發(fā)展改革委等部門制定《加快完善市場主體退出制度改革方案》、《關于推動和保障管理人在破產程序中依法履職進一步優(yōu)化營商環(huán)境的意見》等政策文件，有力支持了企業(yè)破產法的實施。三是地方建立破產配套制度。各地結合實際，制定與破產相關的地方性法規(guī)和各類政策文件約475件。經過多年努力，以企業(yè)破產法為基礎，相關司法解釋和司法政策為重要內容，法規(guī)以及規(guī)范性文件為補充，關聯法律為支撐的中國特色破產法律制度逐步建立。
（三）做好統(tǒng)籌協(xié)調，破產工作機制不斷完善。各級政府和法院加強統(tǒng)籌協(xié)調，在破產案件中密切配合，相關工作機制有力保障了企業(yè)破產法的實施。一是推動經營困難國企有序退出。2007年以來，國務院國資委推動97家中央企業(yè)下屬的804戶企業(yè)依法完成破產或進入破產程序，采取破產方式的中央企業(yè)占全部“處僵治困”退出企業(yè)的24.3%，有力支持了國有企業(yè)深化改革。河北省搭建困難國有企業(yè)破產服務平臺，通過集中運作降低破產成本，提高處置效率。二是因企施策開展破產重整。對符合產業(yè)政策、有市場前景的困難企業(yè)，積極運用重整方式幫助企業(yè)提升產業(yè)層次、改善公司治理、實現重生發(fā)展，促進了供給側結構性改革。重慶鋼鐵、東北特鋼、青島造船等一批大型企業(yè)通過重整實現了扭虧為盈和產業(yè)提質升級。三是破產辦理更加便捷。國務院和地方政府將降低破產制度運行成本作為優(yōu)化營商環(huán)境重要內容，政府相關部門與法院建立協(xié)調機制，共同推動解決破產程序中的啟動費用、稅收處置、信用修復、企業(yè)注銷等問題，助力營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。在世界銀行營商環(huán)境測評中，我國辦理破產的評價名次從2013年的第82位提升到2020年的第51位。四是穩(wěn)妥處置企業(yè)破產帶來的風險。各級黨委、政府和法院系統(tǒng)全面貫徹落實防疫抗疫決策部署，落實“六穩(wěn)”、“六?！惫ぷ魅蝿找?，大力推行參與破產程序的線上渠道，著力發(fā)揮破產制度挽救功能，幫助企業(yè)紓困解難，維護產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定，保障職工合法權益，維護社會大局和諧穩(wěn)定。
（四）深化實踐探索，破產司法程序有效實施。陷入困境企業(yè)通過司法程序實現破產退出，債權債務有序公平清理，債務風險有效化解，實現了資源要素的優(yōu)化配置。法律規(guī)定的三種破產程序中，破產清算約占破產案件總量的90%，重整約10%，和解不到1%。一是充分發(fā)揮破產清算制度作用。企業(yè)通過破產清算方式實現退出，防止了債務風險的進一步累積。據國家發(fā)展改革委統(tǒng)計，2016年開展“僵尸企業(yè)”處置工作以來，7000多家長期虧損、扭虧無望、嚴重資不抵債的“僵尸企業(yè)”實現退出，其中大部分采用破產清算方式。山西省、陜西省相關部門密切協(xié)作，為“僵尸企業(yè)”破產清算開辟綠色通道。二是大力發(fā)揮重整制度作用。對符合重整條件的企業(yè)，積極運用重整方式進行挽救。加強對具有重整價值破產企業(yè)的甄別，探索實施“出售式重整”等新模式，推動一些大型企業(yè)風險得到有效化解。福建省廈門市中級人民法院等積極探索開展預重整工作，推動庭外重組與庭內重整有序銜接，及時處置債務風險，降低破產制度性成本。三是推進運用和解制度。積極發(fā)揮和解制度在化解小微企業(yè)債務風險方面的優(yōu)勢，上海破產法庭近兩年推動17家進入破產清算的中小企業(yè)成功和解，清理逾44億元債權債務，盤活約17億元資產。四是探索建立個人破產制度。深圳經濟特區(qū)出臺個人破產條例，建立個人破產配套制度，穩(wěn)步推進個人破產綜合改革試點。浙江省溫州市、臺州市，山東省東營市等地開展個人債務清理試點，挽救因提供擔保陷入困境的個人，推動化解企業(yè)債務連帶風險。
（五）加強專業(yè)建設，破產司法保障能力不斷提升。人民法院通過設立破產法庭、完善破產審判體制、加強專業(yè)化建設、健全管理人制度等舉措，提高破產司法保障能力。一是加強破產審判組織機構建設。全國已設立14個破產法庭、近100個清算與破產審判庭以及專門的合議庭集中辦理破產案件。浙江省設立的2個破產法庭、21個破產審判庭以及基層破產專業(yè)人民法庭，保障了快速增長的破產司法需求。二是提高破產審判專業(yè)化水平。將優(yōu)秀員額法官充實到破產審判隊伍中，目前全國共有從事破產審判工作的員額法官417名。重慶市形成以破產法庭和破產合議庭為基本架構，共計152人的破產審判專業(yè)化隊伍。三是推動建立健全破產管理人制度。28家高級人民法院和284家中級人民法院編制了管理人名冊，共納入機構管理人5060家、個人管理人703人，各地共成立了131家管理人協(xié)會，管理人執(zhí)業(yè)能力不斷提升。山東省淄博市中級人民法院創(chuàng)新管理人選任模式，由破產案件各方當事人組成的選任委員會組織實施。四是借助信息化手段。最高人民法院建立了全國企業(yè)破產重整案件信息平臺以及法官和管理人工作平臺，各地法院大力推行線上的申報審核債權、債權人會議、處置分配財產、監(jiān)督管理人賬戶等工作，提升破產審判效率。北京破產法庭推動案件全流程線上辦理，將破產成本占破產財產的比例壓縮到5.52%。
三、企業(yè)破產法實施仍存在突出困難和問題
企業(yè)破產法在取得積極成效的同時，實施中也存在破產意愿不強、破產程序執(zhí)行薄弱、審理周期較長、府院協(xié)調不落地、配套制度不健全、財產清償率較低、制度運行成本偏高等困難和問題，現實中“該破未破”的現象還比較普遍，對破產方式的運用還不夠主動，破產制度的作用還未充分發(fā)揮。
（一）運用破產方式實現市場出清的意愿不強。符合破產條件的企業(yè)并未完全選擇破產方式退出，2020年全國企業(yè)注銷數量289.9萬戶，其中因破產原因注銷的企業(yè)3908戶，占比僅約1‰。一是企業(yè)申請破產顧慮多。企業(yè)破產法第2條規(guī)定了破產的法定情形，實踐中企業(yè)符合條件但是不想破、不敢破的現象比較普遍。有些企業(yè)由于治理結構不健全、經營不規(guī)范，擔心破產暴露經營問題被追究責任，有些企業(yè)在陷入困境后，繼續(xù)冒險經營或放任公司虧損，造成破產申請普遍不及時。北京市法院系統(tǒng)近三年來受理的破產案件中，63.6%是在企業(yè)停止經營三年后提出申請。二是一些地方政府對企業(yè)破產退出有較多顧慮。特別是對于規(guī)模以上企業(yè)破產，由于擔憂影響當地經濟發(fā)展和人員就業(yè)，政府態(tài)度更加謹慎，造成了一些企業(yè)“應破未破”，矛盾不斷積累。三是一些基層法院受理破產案件的能力和動力不足。破產審判人才儲備總體不足，許多基層法院缺乏破產審判專業(yè)團隊，一些法官缺乏辦案能力，對受理破產案件存在畏難情緒。破產案件在審理方式上與一般民事訴訟案件不同，在考核機制上缺少專門的績效考核辦法，也影響了法官審判破產案件的動力。此外，“無產可破”企業(yè)缺乏破產費用。許多破產企業(yè)嚴重資不抵債，一些“僵尸企業(yè)”甚至無產可破，無法支付辦理破產的相關費用。雖然有些地方探索建立了破產費用專項資金，但尚無對資金來源、管理、使用的統(tǒng)一規(guī)定。
（二）破產程序執(zhí)行存在薄弱環(huán)節(jié)。一是破產案件程序啟動難。企業(yè)破產法第7條、第8條、第10至14條對破產申請和受理作出了明確規(guī)定，但是實踐中不受理或受理期限超過法律規(guī)定期限的情況比較普遍。有的地方在法律規(guī)定的基礎上增設受理條件，受理與否有時主要依賴法官主觀判斷而非法定條件。二是破產案件的審理周期普遍較長。企業(yè)破產法第14條關于通知債權人、第45條關于債權申報、第79條關于提交重整計劃草案、第84條關于召開債權人會議、第120條關于裁定終結破產程序等，都對破產程序主要環(huán)節(jié)的時限作出了規(guī)定。但是實踐中，破產案件的審理時間普遍較長，而且因案因地差異很大。一些省份法院已審結的破產案件平均周期超過500天，有些破產案件審理時間長達數年，少數破產案件甚至超過十年未能審結。三是財產保全措施難以解除。企業(yè)破產法第19條規(guī)定，法院受理破產申請后，有關債務人財產的保全措施應當解除，執(zhí)行程序中止。有些對債務人財產采取了保全措施的機關將破產理解為清算程序，拒絕在重整、和解程序中給予解封，或者將保全措施僅理解為訴訟保全，不適用于公安、稅務、海關等行政機關對財產的查封，對破產財產處置形成障礙。四是“執(zhí)轉破”等法律程序銜接存在困難。法院的“執(zhí)行不能”案件中，大量作為被執(zhí)行人的企業(yè)符合破產立案標準，但是執(zhí)行案件移送破產審查的機制不完善，在移送條件和程序等方面缺乏明確具體的規(guī)定，對于被執(zhí)行企業(yè)是否移送破產審查，各地標準差別很大。
（三）破產管理人制度尚未健全。管理人的業(yè)務能力不足、管理制度不完善，是當前影響破產案件辦理質量的重要因素。一是管理人的能力素質不適應需要。有的管理人履職過程中漏報、錯報企業(yè)信息，有的管理人以缺乏辦理能力為由拖延履職，有的管理人未經法院許可擅自支取報酬，有的管理人頻繁更換經辦人員或者將業(yè)務轉包，影響破產案件的辦理。管理人制定重整方案質量參差不齊，有些重整方案難以實現促進企業(yè)重生發(fā)展的目的。二是管理人名冊產生規(guī)則不統(tǒng)一。各地法院的管理人名冊申請條件不統(tǒng)一、進入標準不透明，名冊內的管理人數量少，可供選擇范圍有限。名冊更新普遍不及時，有的地方五年沒有更新。各地對于管理人分級分類的標準差別大，資質相互不認可，存在地方保護主義，尚未形成全國統(tǒng)一的管理人市場。三是破產案件的管理人選任方式有待改進。企業(yè)破產法第22條規(guī)定了管理人的指定與更換。多數地方主要通過抽簽、搖號方式隨機指定管理人，難以保證管理人的能力水平與破產案件相匹配，特別是一些復雜破產案件無法有針對性地選擇高水平管理人。債權人對于管理人的選任以及更換缺乏發(fā)言權。四是管理人履職缺乏保障。企業(yè)破產法第25條規(guī)定了管理人的9項職責，實踐中管理人身份尚未被社會普遍認同，履行財產調查等法定職責存在障礙。管理人報酬根據債務人最終清償財產價值的一定比例分段確定，對于擔保財產進行管理處置的費用沒有規(guī)定，辦理無產可破案件的收入缺乏保障，管理人履職積極性不高。五是對管理人的監(jiān)管有待加強。企業(yè)破產法第27條規(guī)定了管理人應當勤勉盡責，忠實執(zhí)行職務，第69條規(guī)定了管理人的行為告知義務。司法部門對管理人的監(jiān)管缺乏抓手，管理人向人民法院報告工作的制度流于形式，地方破產管理人協(xié)會對會員的管理職責沒有統(tǒng)一規(guī)定，破產企業(yè)和債權人對管理人違規(guī)執(zhí)業(yè)難以制約。大數據分析的調查反映，2020年因管理人履職發(fā)生的糾紛案件同比增長44.1%，遠高于同期破產案件4.7%的增幅。
（四）重整制度的作用沒有得到充分發(fā)揮。通過重整對困難企業(yè)進行挽救是企業(yè)破產法的重要制度安排。企業(yè)破產法第八章對重整申請和重整期間、重整計劃的制定和批準執(zhí)行作出了明確規(guī)定，但是實踐中重整制度的實施受到諸多制約。一是重整程序對債權人權益保護不足。重整計劃的制定未能充分考慮債權人的意見，法院強制裁定重整計劃容易侵犯債權人權益，重整計劃可能會因債務人主觀不執(zhí)行導致失敗，重整期間擔保權恢復行使的判斷標準不明確，缺少對管理人信息披露職責的要求，債權人的知情權、表決權和監(jiān)督權沒有保障。二是金融機構對重整計劃支持不夠。有的金融機構債權人由于債權不能得到充分保障，對于債權人會議表決不積極，有的銀行分支機構上報審批的程序復雜，耗費時間長，影響重整計劃順利通過。破產資產處置的相關政策不適應金融不良債權處置方式多樣化的需要。三是對投資人權益保護不足。對于重整企業(yè)引入投資人的程序范圍條件、投資人退出重整計劃的前期投入能否作為共益?zhèn)鶆諆?yōu)先受償、重整轉清算時清償順序是否優(yōu)先等一系列問題尚無明確規(guī)定，影響投資人參與重整的積極性。四是稅收制度對重整激勵不足。出于防范借破產逃稅的考慮，稅務機關參照企業(yè)重組的稅法規(guī)范，認為重整程序終結后債務人的債務豁免屬于企業(yè)所得，按照法定稅率對重整后企業(yè)課以企業(yè)所得稅。由于一些重整成功的企業(yè)未能快速恢復盈利能力，難以在規(guī)定期限內承擔相應稅負，甚至導致重整計劃失敗。五是對企業(yè)重整前不良信息的處理缺乏制度性安排。根據目前征信業(yè)管理條例、企業(yè)信息公示暫行條例等規(guī)定，企業(yè)不良信息將長期保存，對重整企業(yè)原有不良信息的保存和使用沒有特殊安排。企業(yè)重整后，仍面臨著原有不良信息對生產經營帶來的不利影響。
（五）“府院聯動”機制未能有效落地。企業(yè)破產需要法院和政府的統(tǒng)籌聯動。雖然多數地方出臺了“府院聯動”機制有關文件，但可操作性有待加強。一是法院對破產事務的協(xié)調處理存在障礙。多數地方“府院聯動”機制由法院主導，破產過程涉及經費保障、職工安置、稅費處置、政策幫扶、社會穩(wěn)定等多方面事項，法院協(xié)調辦理的難度大，有時無能為力。一些破產案件進入司法程序后“空轉”，問題得不到解決。二是政府對破產行政事務統(tǒng)籌不夠。破產程序中的行政事務涉及政府多個部門，缺乏專門的破產事務管理機構負責統(tǒng)籌協(xié)調。有的事項突破了現有部門職責，政府的支持配合因案件和部門存在差異。有些事項在法律和政策適用上存在分歧。三是破產企業(yè)注銷不夠順暢。企業(yè)破產法第121條規(guī)定，管理人應當持法院終結破產程序的裁定，向破產人的原登記機關辦理注銷登記，相關政策對破產企業(yè)注銷也作出了明確要求，但是仍然存在對法院裁定終結破產程序的企業(yè)適用簡易注銷程序額外設置條件，對破產管理人簽署的申請書不予認可，對營業(yè)執(zhí)照無法繳回等特殊情況不予辦理，對股權存在質押、凍結的情形不予注銷或辦理股權變更等問題。四是稅務注銷登記存在障礙。國家有關部門已經出臺政策，規(guī)定管理人持法院終結破產清算程序裁定書申請稅務注銷的，稅務部門要按規(guī)定核銷“死欠”，即時出具清稅文書，但一些地方落實不到位，仍然存在稅務機關以稅款未獲全部清償為由拒絕出具清稅文書的情況。大數據分析報告對超過100萬條涉及企業(yè)破產的輿情信息進行抓取分析顯示，“涉稅問題處理難”在影響企業(yè)破產法實施問題中占26%。五是跨區(qū)域的協(xié)調配合不夠。破產案件中涉及到的債權債務關系復雜，處理資產保全解除、資金賬戶解封、消費限制解除、債權補報等事項時，可能會因不同地區(qū)政府和法院的認識不一致或者地方保護主義，需做大量協(xié)調工作，尚未形成對破產案件相互支持良好協(xié)作的局面。六是少數案件存在行政或司法的不當干預。有的地方反映，破產案件涉及資產處置、管理人選任、重整計劃制定等問題時，個別政府部門或法院違背市場化法治化原則，對破產案件不當干預，使得有重整價值的企業(yè)得不到支持，對本該清算的企業(yè)做無意義的搶救，浪費了社會資源和司法資源。
（六）國有企業(yè)、金融機構等市場主體退出存在困難。企業(yè)破產法適用于所有企業(yè)法人，但是國有企業(yè)、金融機構等特定市場主體的破產還存在一些困難。一是國有企業(yè)破產障礙較多。企業(yè)破產法對國有企業(yè)的破產并無其他特殊規(guī)定，僅在第133條規(guī)定了法律實施前國有企業(yè)實施破產的特殊事宜，按照國務院有關規(guī)定辦理。實踐中國有企業(yè)破產因國有劃撥土地無法辦理出讓手續(xù)、職工待遇新舊政策銜接困難、法院需要上級單位出具維穩(wěn)保證函等情況而難以推進，有些案件擱置多年未能終結。例如，北京市農工商開發(fā)公司于2011年經法院裁定宣告破產，但因企業(yè)名下兩宗國有劃撥土地出讓手續(xù)無法辦理，至今未能結案。二是金融機構破產缺乏專門規(guī)范。企業(yè)破產法第134條規(guī)定了商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構破產的適用范圍程序、申請主體以及接管托管程序，同時授權國務院制定金融機構破產實施辦法。迄今為止，金融機構破產實施辦法尚未出臺。實踐中，由金融機構風險處置的行政程序進入到破產司法程序，面臨風險處置工作能否被司法程序認可、風險處置資金費用能否優(yōu)先受償、風險處置的接管人或行政清理組能否繼續(xù)擔任破產管理人等一系列問題，不利于金融機構破產和金融風險防范。原華夏證券、德恒證券等9家進入破產程序的高風險證券公司因程序銜接等原因多年未能完成破產。三是上市公司破產情況復雜。企業(yè)破產法對上市公司破產并無特別規(guī)定。上市公司破產實踐中，在證券市場監(jiān)管與破產司法程序銜接、股東大會與債權人委員會的決策機制平衡、進入破產程序后的信息披露、上市公司關聯企業(yè)合并重整程序等方面缺乏明晰規(guī)定。
四、產生問題的原因分析
上述問題的形成有多方面的原因，主要是：
（一）對企業(yè)破產法作用的認識不到位。市場經濟下企業(yè)退出是常態(tài)現象，破產制度“破”是形式，“立”是實質。但長期以來，社會傳統(tǒng)觀念和固有思維對破產存在忌諱和排斥，企業(yè)破產法實施后，各方面對破產制度功能的認識仍然不足，觀念轉變還不到位：對公平保護債權作用認識不到位，債權人在債務人瀕于破產時往往選擇搶先執(zhí)行，以獲得個別清償，無法獲得清償時，會因擔心破產申請繁瑣又無益而放棄權利。作為破產程序中關鍵的利益方，部分金融債權人內部決策程序比較復雜，依賴政府隱性擔保，怠于債權管理，不能及時啟動重整或清算程序。對優(yōu)化資源配置作用認識不到位，債務人礙于社會輿論回避談及破產，往往采取兩年不進行企業(yè)年檢被吊銷執(zhí)照的方式退出市場。部分國有企業(yè)的負責人顧慮被追究國有資產流失責任，職工認為企業(yè)破產個人就損失了“鐵飯碗”，都不支持企業(yè)破產。對防范化解風險作用認識不到位，不少民營企業(yè)實際控制人為企業(yè)融資提供了連帶責任保證擔保，因為擔心企業(yè)破產后個人承擔責任，寧可背著罵名“跑路”，也不敢破產、不愿破產。少數地方政府領導擔心企業(yè)破產影響經濟發(fā)展，帶來不穩(wěn)定因素，抵觸和回避破產。對破產挽救重生作用認識不足，將破產簡單等同于破產清算，或者對重整程序貼上“程序繁瑣、費用高昂”的標簽，認為僅適用于大型企業(yè)，而不適宜中小企業(yè)。破產制度促使陷入絕境企業(yè)“規(guī)范退出”、幫助經營困難企業(yè)“涅槃重生”、警示運行正常企業(yè)“向死而生”的功能作用沒有得到充分發(fā)揮。
（二）市場化破產的機制不完善。隨著經濟體制改革不斷深化和社會保障制度日益健全，破產工作逐步從政策性破產向市場化法治化破產轉變，資源配置從行政干預轉向市場主導，但囿于思維慣性、路徑依賴，相關工作機制仍不完善。一是政府發(fā)揮作用的工作機制不健全。破產工作涉及面廣，很多案件沒有政府的支持協(xié)調難以推進。部分地方政府工作缺位，認為企業(yè)破產是法院審理范圍內的事項，缺乏積極配合態(tài)度。在缺少政府支持的情況下，法院對處理破產案件存在畏難心理，有的告而不理，有的沒有政府批文便不辦理。個別地方政府工作越位，一些地方破產案件依然沿襲政府主導的工作機制和做法，雖可以較好解決破產衍生的社會問題，但也存在著與市場主導的破產機制不適應以及地方保護主義等風險。二是政府與法院聯動處置的工作機制不完善。一些地方雖然初步建立了府院聯動機制，但制度化不足。實踐中主要還是“一事一議”、“因案協(xié)調”，因案因地差異較大。大部分府院聯動機制主要局限在政府和法院之間，管理人與公安、民政、稅務、金融等部門對接時還存在障礙，需要提供繁瑣證明材料或法官親自辦理，保障管理人依法履職的“最后一公里”尚未打通。
（三）企業(yè)破產法有效實施的審判力量不適應。破產工作專業(yè)性、政策性強，需要司法力量的有力支撐，當前破產審判力量建設還不完全適應實際需要。一是審判組織建設不適應。近年來，全國法院加速了破產審判組織建設，但是各破產法庭成立時間較短，區(qū)域發(fā)展不平衡，通過案件集中管轄提高專業(yè)化水平、帶動全國審判水平提高的作用尚未完全顯現?；鶎臃ㄔ浩飘a審理案多人少的現象比較普遍，審判組織建設仍有較大差距。二是法官知識結構不適應。破產案件不同于一般的民事商事案件，要求法官具備有效執(zhí)行法律的能力、監(jiān)督破產程序的能力以及一定的企業(yè)經營管理知識。從事破產審判的法官具備較強的法學專業(yè)能力，但處置重大復雜破產案件時,在經濟、財務、金融等方面知識和經驗上存在短板。三是法院內部制度和技術支撐不適應。法院內部有關破產審判制度建設、網絡信息化辦案平臺建設、破產法庭和破產審判庭與其他審判庭和其他法院的關系、法官績效考核制度等問題，仍在探索解決過程中。
（四）防范打擊逃廢債行為制度不健全。信用既是市場經濟的構成要素，又是市場經濟有效運作的重要基礎。當前，依法破產的市場信用環(huán)境仍有短板。一是惡意逃廢債侵蝕市場信用基礎。一些企業(yè)利用制度漏洞，惡意轉移資產、轉讓股權、無償贈與、低價賤賣，即使有償債能力也盡量少償還債務，甚至逃廢債。某些地方政府出于自身或局部利益的考慮，不正視企業(yè)假破產真逃債。尤其是近年來宏觀經濟增速放緩、社會債務杠桿攀升、銀行逾期與不良貸款增加，周期性和結構性因素疊加，企業(yè)部門潛在債務風險上升，惡意逃廢債有加劇風險。二是缺少打擊惡意逃廢債的具體制度。涉破產犯罪的刑事規(guī)范存在犯罪主體范圍較窄、犯罪行為方式單一、犯罪刑罰偏輕等問題，且打擊惡意逃廢債涉及民事、商事、刑事不同制度和程序的銜接，法院缺乏落實相關法律責任的有力手段，實踐中破產欺詐主要通過民事訴訟實現權利救濟，缺少以刑事方式打擊破產欺詐的實踐，難以形成有效震懾。三是社會信用體系仍在不斷完善。各地各部門雖已建立諸多信息系統(tǒng)，但“條塊分割、信息孤島”問題突出，“大平臺、大數據、大系統(tǒng)”建設中標準規(guī)范、配套制度、縱橫協(xié)同還不到位，跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門信息系統(tǒng)融合仍有困難，建立健全信用體系任重道遠。
（五）企業(yè)破產法律制度一些規(guī)定不適應新形勢。近年來，隨著經濟社會的快速發(fā)展，企業(yè)破產法的一些規(guī)定已經不能適應實踐需要。同時，相關法律法規(guī)與企業(yè)破產法存在不銜接的問題。一是有些關聯法律與企業(yè)破產法相關規(guī)定重疊，個別甚至相對沖。二是有些法規(guī)規(guī)章缺乏針對性規(guī)定。三是配套制度不夠健全。
五、進一步推動企業(yè)破產法的貫徹實施
要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平經濟思想、習近平法治思想，著眼完善市場主體退出制度，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，科學把握新發(fā)展階段，全面貫徹新發(fā)展理念，服務構建新發(fā)展格局，推動經濟高質量發(fā)展，加快完善社會主義市場經濟體制，進一步推動企業(yè)破產法的貫徹實施。
（一）貫徹黨中央決策部署，推進破產法律制度深入實施。一是提高政治站位。深刻認識企業(yè)破產法對于適應新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展和進一步完善社會主義市場經濟體制、擴大高水平對外開放、推動“十四五”開好局起好步的重要意義。二是加強政策合力。將實施企業(yè)破產法與加快制定、完善、落實國務院及有關部門的政策文件、相關司法解釋和司法政策結合起來，堅持市場化、法治化破產理念，營造良好的破產法治環(huán)境。三是加大普法力度。向企業(yè)、社會、中介機構深入宣傳破產法律制度，將法律政策、改革舉措、典型案例相結合，引導社會全面準確理解破產，更加主動運用破產。
（二）優(yōu)化破產程序，提高破產審理實效。一是著力解決破產申請難、受理難問題。法院要嚴格依法受理破產案件，保障符合破產條件的企業(yè)“該破能破”。加強重整制度的運用，對有挽救價值的企業(yè)努力做到“能救則救”。對長期停止經營、內部資料缺失等情況的“僵尸企業(yè)”破產受理工作，要有針對性的措施。二是打通破產程序的堵點難點。強化破產受理對保全措施的效力，解決保全解除難、中止執(zhí)行難問題。嚴格落實法律規(guī)定的各項時限要求，對債權債務關系清晰、債務規(guī)模較小的案件，通過實行最短公告期限和債權申報期限、改進債權人會議流程等方式加快審理。規(guī)范法院對重整計劃的強制批準權，保障債權人合法權益。三是加強破產審判專業(yè)化建設。探索設立專門破產法院，推動在破產案件需求大的地市普遍設立破產法庭，擴大清算與破產審判庭覆蓋面。繼續(xù)充實破產審判隊伍，完善破產審判考核激勵機制，提升破產案件審理能力。
（三）健全管理人制度，提高管理人依法履職能力。一是培育競爭有序的管理人隊伍。統(tǒng)一各地管理人名冊的編制標準和準入條件，允許符合條件的管理人跨區(qū)域執(zhí)業(yè)，推動建立全國統(tǒng)一的管理人市場。增加管理人數量，優(yōu)化管理人結構，提高管理人專業(yè)性，研究熟悉企業(yè)經營管理和資產管理的專業(yè)機構擔任管理人的可行性，保障管理人履職的客觀公正。二是建立全國性的管理人協(xié)會。按照管用分離原則，由國務院明確全國性管理人協(xié)會的主管部門。協(xié)會要研究制定統(tǒng)一的管理人行為規(guī)范和自律規(guī)則，加強管理人執(zhí)業(yè)能力培訓和業(yè)務交流研討，提高管理人履職水平。三是完善管理人選任和監(jiān)督制度。優(yōu)化管理人選任更換的標準、方式、程序，提高管理人與案件的匹配度。強化管理人監(jiān)督，明確管理人責任追究機制，增強考核評價的科學性和透明度，強化債權人對管理人的監(jiān)督權。四是完善管理人執(zhí)業(yè)費用和薪酬保障制度。保持管理人薪酬在合理水平，研究建立破產援助資金，明確資金使用辦法，保障承接無產可破案件管理人的履職費用和基本報酬。
（四）進一步完善府院聯動機制，更好發(fā)揮協(xié)同作用。一是做好頂層設計。國務院明確統(tǒng)籌破產行政事務和牽頭破產府院聯動機制的責任部門，進一步明確相關部門涉破產事務的職責分工，確保府院聯動工作機制落地落實。二是優(yōu)化破產企業(yè)注銷服務。完善破產企業(yè)注銷股權質押和解除股權凍結的相關政策，切實落實《市場主體登記管理條例》關于破產企業(yè)注銷登記的相關規(guī)定，為破產企業(yè)提供更加高效便捷的企業(yè)注銷服務。三是支持管理人履職。有關政府部門和單位要為管理人查詢控制和接管處分債務人財產、開立撤銷賬戶、調查取證、解除財產保全措施等依法履職行為提供條件。
（五）優(yōu)化財稅政策，保持破產企業(yè)稅負在合理水平。一是落實好已有稅收優(yōu)惠政策。進一步把支持企業(yè)破產重整的稅收優(yōu)惠政策宣傳解讀到位，指導企業(yè)、管理人將政策用足用好。二是研究解決企業(yè)破產有關涉稅問題。對重整企業(yè)豁免所得征收企業(yè)所得稅的問題統(tǒng)籌研究，促進重整企業(yè)重生。針對重整計劃執(zhí)行完畢后的行政處罰、稅收保全措施與稅收強制執(zhí)行等問題，制定適應破產企業(yè)特點的規(guī)章制度。三是優(yōu)化稅收管理和服務措施。保障破產企業(yè)必要發(fā)票供應，優(yōu)化稅務注銷辦理程序，依法核銷破產企業(yè)欠繳稅款，及時對重整成功企業(yè)納稅信用進行重新評定，恢復企業(yè)納稅資格。
（六）完善信用修復機制，推動重整企業(yè)信用重建。一是研究對破產重整后企業(yè)原有不良信息處理的制度性安排。探索對重整企業(yè)涉及債權債務的相關記錄與重整前做適當切割，適時推動修訂有關法律法規(guī)。二是強化信用信息共享。全國企業(yè)破產重整案件信息網與國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、信用中國網站、金融信用信息基礎數據庫關于破產企業(yè)與破產企業(yè)負責人的狀態(tài)信息要及時更新共享。三是進一步規(guī)范重整企業(yè)信用修復的辦理。建議明確信用修復的申請人、申請標準、審核辦理時限，市場監(jiān)管、稅務、人民銀行、司法執(zhí)行等部門要及時受理、依法審核企業(yè)信用修復申請，符合條件的要在規(guī)定時限內采取措施，為企業(yè)修復信用。引導金融機構按照市場化、法治化原則對重整企業(yè)予以融資支持。四是嚴厲打擊逃廢債行為。要依法建立健全打擊逃廢債的配套制度政策，嚴厲打擊借破產形式惡意逃廢債務等違法行為，切實保護債權人合法權益。
（七）保護職工合法權益，維護社會和諧穩(wěn)定。一是加強對破產企業(yè)職工工資和社會保險費的保障。將法律對保護職工權益的各項規(guī)定落到實處，對惡意拖欠職工工資、社會保險費的企業(yè)加大催收催繳力度，依法追究責任，進入破產程序后要按照法定順序及時清償職工工資和社保繳費。研究建立及時解決破產企業(yè)拖欠職工工資和社會保險費問題的長效機制。二是保障破產企業(yè)職工的參與權。進一步完善職工和工會代表參加債權人會議以及債權人委員會的保障機制，切實維護好破產企業(yè)職工權益。三是積極為破產企業(yè)職工安置和再就業(yè)創(chuàng)造條件。發(fā)揮好失業(yè)保險和社會救助在破產企業(yè)職工安置中的作用。推動解決破產企業(yè)職工社保關系轉移接續(xù)、勞動關系處理、再就業(yè)培訓等困難，切實為職工再就業(yè)提供支持幫助。
（八）加快法律修改工作，完善破產法律體系。一是加快企業(yè)破產法修改工作。對執(zhí)法檢查中發(fā)現的企業(yè)破產法律制度不適應發(fā)展需要的方面，要盡快修改，對于自然人破產、金融機構破產、上市公司破產等問題，在修法中做好研究論證，積極回應實踐需要。二是做好企業(yè)破產法與關聯法律的銜接。針對執(zhí)法檢查中反映關聯法律法規(guī)與企業(yè)破產法銜接協(xié)調的問題，建議國務院有關部門認真研究，提出一攬子修法建議，并同步做好對相關部門規(guī)章、規(guī)范性文件的修改工作，要以企業(yè)破產法修改為契機，加快關聯法律法規(guī)的聯動修改，推動破產法律體系不斷完善。
以上報告，請審議。
（責編：徐剛）
